2003두13243 개발제한구역훼손금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정청에 대한 신청의 의사표시가 명시적·확정적이어야 하는지 및 그 확정 정도
• 구 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제35조 제1항 본문의 부담금 부과율이 입법재량의 범위를 벗어난 무효 규정인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고(한국수자원공사)의 직원 손동완은 1999. 6. 9. 도수관로설치공사 시행에 필요한 안양시 동안구 관양동 소재 토지 91,840㎡에 대한 개발제한구역 내 행위허가신청서 및 구비서류를 갖추어 동안구청 인·허가업무담당자를 찾아가 접수에 앞서 그 내용에 대한 검토를 부탁함
• 담당자는 검토 후 도수관 위치·면적에 대한 도시계획시설결정이 선행되어야 한다고 답변하였고, 손동완은 위 행위허가신청서를 접수시키지 않음
• 피고(안양시장)가 2000. 10. 2. 도시계획시설결정 및 지적고시를 하자 원고는 같은 달 18. 행위허가신청을 하여 같은 해 11. 27. 행위허가를 받음
• 원고는 담당공무원이 신청서 접수를 거부·부당반려하거나 접수를 방해하였다고 주장하였으나, 원심은 이에 부합하는 증언을 믿기 어렵다는 등의 이유로 배척함
• 피고는 원고에게 개발제한구역훼손에 따른 부담금 부과처분(이 사건 처분)을 함
• 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제23조 제1항은 부담금을 인근 동일지목의 개별공시지가 평균치에서 허가대상토지의 개별공시지가를 공제한 금액의 100분의 150 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율(부과율)에 면적을 곱하여 산정하도록 규정
• 구 시행령 제35조 제1항은 부과율을 원칙 100퍼센트로 하되, 개발제한구역의 지정목적·관리방향에 부합하는 실외체육시설(골프장 제외)·도시민의 여가활용시설 설치의 경우에는 20퍼센트로 규정
• 원심(서울고법 2003. 10. 17. 선고 2003누782 판결)은 이 사건 처분이 적법하다고 판단함
• 상고이유: ① 채증법칙 위배·심리미진, 구 행정절차법 제17조 제3항 및 법 부칙 제3조·신뢰보호 및 신의성실의 원칙에 관한 법리오해, ② 시행령 제35조 제1항 본문 무효, 최소침해성의 원칙과 비례·형평의 원칙에 관한 법리오해

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 행정절차법(2002. 12. 30. 개정 전) 제17조 제3항	신청의 접수의무
개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제23조 제1항	부담금 산정기준 및 부과율의 대통령령 위임
구 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령(2001. 9. 6. 개정 전) 제35조 제1항	부담금 부과율(원칙 100%, 예외 20%)

판례요지

• 신청의 의사표시의 확정 정도
  • 구 행정절차법 제17조 제3항 본문은 행정청은 신청이 있는 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류·거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 교부하여야 한다고 규정함
  • 여기에서 신청인의 행정청에 대한 신청의 의사표시는 명시적이고 확정적인 것이어야 함
  • 신청인이 신청에 앞서 행정청의 허가업무 담당자에게 신청서 내용에 대한 검토를 요청한 것만으로는 다른 특별한 사정이 없는 한 명시적이고 확정적인 신청의 의사표시가 있었다고 하기 어려움
  • 따라서 접수 전 단순 검토요청만으로는 확정적인 신청의 의사표시로 볼 수 없음
• 부담금 부과율 규정의 입법재량 일탈 여부
  • 부담금은 개발제한구역 내 낮은 지가에 따른 대규모 시설의 무분별한 입지로 인한 구역훼손을 억제하는 한편, 낙후된 구역의 정비 및 주민지원을 위한 사업재원을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있음
  • 시행령 제35조 제1항 본문의 부담금 부과율이 부담금 부과의 입법목적 달성을 초과하여 그 비율을 정한 것으로서 입법재량의 범위를 벗어나 무효라고 할 수 없음
  • 위 부과율이 법 제23조 제1항의 부과율 범위 안에서 개발제한구역 및 부담금의 입법 취지, 사회경제적 여건 변화, 사업시행자나 설치되는 시설의 종류 등 공익성을 감안하여 정하여진 것인 이상, 시설 종류에 따라 부과율에 차이가 있다는 사정만으로는 필요한 수단의 범위를 초과하여 입법재량의 범위를 벗어나서 무효라고 할 수 없음
  • 따라서 시행령 제35조 제1항 본문의 부담금 부과율 규정은 입법재량의 범위를 벗어난 무효 규정이 아님

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 신청의 의사표시가 확정적으로 있었는지 여부

• 법리: 신청인의 행정청에 대한 신청의 의사표시는 명시적·확정적이어야 하고, 접수 전 단순한 검토요청만으로는 이에 해당하지 않음
• 포섭: 손동완이 1999. 6. 9. 행위허가신청서 및 구비서류를 구비해 담당공무원을 찾아가 접수에 앞서 내용 검토를 부탁한 것에 그쳤고, 담당자의 도시계획시설결정 선행 필요 답변을 들은 후 신청서를 접수시키지 않았으며, 접수 거부·부당반려·접수방해가 있었다는 원고 주장에 부합하는 증언은 믿기 어려움
• 결론: 확정적인 신청의 의사표시가 있었다고 볼 수 없다고 본 원심 판단은 정당, 채증법칙 위배·심리미진, 행정절차법·신뢰보호 및 신의성실원칙 법리오해 주장 배척

쟁점 2: 부담금 부과율 규정의 입법재량 일탈 무효 여부

• 법리: 부과율이 부담금 부과의 입법목적 달성에 필요한 범위 내에서 공익성을 감안해 정하여진 것인 이상 시설 종류별 차등만으로는 입법재량을 벗어난 무효라 할 수 없음
• 포섭: 시행령 제35조 제1항 본문은 원칙 부과율 100%를 정하되 개발제한구역 지정목적·관리방향에 부합하는 실외체육시설(골프장 제외)·도시민 여가활용시설에 한하여 20%로 낮춘 것으로, 법 제23조 제1항이 정한 100분의 150 범위 내에서 입법 취지·사회경제적 여건 등을 감안하여 정해진 것임. 이후 시행령 개정으로 상수도시설의 부과율이 100%에서 10%로 인하되었다는 사정만으로 종전 100% 부과율에 기한 부담금액이 입법목적 달성에 필요한 수단의 범위를 넘는다고 단정할 수 없음
• 결론: 최소침해성의 원칙과 비례·형평의 원칙에 관한 법리오해 없음, 상고이유 배척
• 최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 원고 부담

참조: 대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두13243 판결