2003두5426 울산도시계획시설(학교)결정취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정계획의 의미 및 행정주체의 행정계획결정에 관한 재량(형성의 자유)의 한계와 그 위법사유(형량하자)
• 공공시설입지승인과 도시계획시설결정의 법률효과상 차이
• 대학시설 유치를 위한 도시계획시설결정이 공익과 사익의 이익형량에서 정당성과 객관성을 결여하여 위법한지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 학교법인 ○○학원 산하 ○○대학 장기발전계획은 공공시설입지승인된 울산 울주군 소재 176,125㎡(1998. 4. 18. 175,566㎡로 변경승인, 같은 달 23. 고시, 이 사건 공공시설입지승인)에 2005년까지 24개 학과 학생정원 4,400명을 수용하는 것을 전제로 부지 전반에 교육시설 등을 건축하는 내용이며, 소요재원 추산액 총 1,083억 9,800만 원의 재원확보의 확실성은 부족함
• ○○학원은 소유 목장용지 등 11필지 74,702㎡ 중 공공시설입지승인이 된 52,729㎡에 이전계획에 따른 교육시설을 신축한 후 1999. 3.경부터 신입생을 모집·운영함
• ○○학원은 공공시설입지승인 대상 토지의 소유자들로부터 매수하지 못하게 되자 수용의 방법으로 취득하기 위하여 구 국토이용관리법상 용도지역을 준농림지역 등에서 도시지역으로 변경하는 결정을 받은 후 도시계획시설결정 및 고시(이 사건 처분)를 받음
• 원고(선정당사자)는 1998. 7. 24. 이 사건 공공시설입지승인의 취소를 구하는 소를 제기하여 청구기각판결을 받았고, 항소심에서는 제소기간 경과로 소각하판결이, 상고심에서도 상고기각판결이 선고되어 공공시설입지승인 자체는 더 이상 다툴 수 없게 됨
• 원심(부산고법 2003. 4. 18. 선고 2001누4900 판결)은 이 사건 처분(도시계획시설결정)이 공익과 사익의 이익형량에서 정당성과 객관성을 결여하여 위법하다고 판단함
• 상고이유: ① 재원확보 확실성 부족에 관한 사실인정의 채증법칙 위배·심리미진·이유불비, ② 용도지역변경 및 처분 경위 사실인정의 채증법칙 위배, ③ 공공시설입지승인과 도시계획시설결정의 법률효과에 관한 법리오해, ④ 공익과 사익의 비교형량에 관한 법리오해·채증법칙 위배

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도시계획법(2000. 1. 28. 전문개정 전) 제12조	도시계획시설결정의 근거 및 고시에 따른 권리행사 제한
구 도시계획법 제29조, 제30조	도시계획시설사업 시행자의 토지·건축물 수용 또는 사용 근거
행정소송법 제27조	재량처분의 취소

판례요지

• 행정계획의 의미 및 행정계획결정에 관한 재량(형성의 자유)의 한계
  • 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 도시의 건설·정비·개량 등 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래 일정 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것임
  • 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정이 없으므로 행정주체는 구체적 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가짐
  • 다만 이러한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론 공익 상호간·사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있음(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조)
  • 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법함
  • 따라서 이익형량을 누락하거나 정당성·객관성을 결여한 행정계획결정은 위법함
• 공공시설입지승인과 도시계획시설결정의 법률효과상 차이
  • 구 국토이용관리법 제20조의 공공시설입지승인은 같은 법 제15조의 용도지역 안에서 제한되는 행위를 예외적으로 공공시설설치에 한하여 사업시행자에게 허용하는 것임
  • 이에 반하여 구 도시계획법 제12조에 의하여 도시계획시설결정이 고시되면 그 구역 안의 토지·건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축·개축·증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받을 뿐 아니라 사업시행자는 같은 법 제29조, 제30조에 의하여 그 구역 안의 토지·건축물 등을 수용 또는 사용할 수 있음
  • 따라서 도시계획시설결정은 공공시설입지승인에 비하여 토지·건물 소유자에게 현저히 강한 권리제한 효과를 가짐
• 대학시설 유치를 위한 도시계획시설결정의 이익형량 하자 여부
  • 지역 대학교육 수요 충족을 위한 대학시설 유치로 기존 대학시설을 확충하는 등 교육여건 개선·지역발전의 필요성이 있더라도, 대학의 구체적이고 타당성 있는 교육수요와 현실적인 재원확보정도를 고려한 현실성 있는 장기발전계획을 감안하면 공공시설입지승인만으로도 그 목적을 달성할 수 있는 것으로 보임
  • 대상토지의 소유자들은 공공시설입지승인에 추가하여 도시계획시설결정이 이루어짐에 따라 권리행사의 제한과 수용 또는 사용의 가능성으로 인하여 현저한 불이익을 입게 됨
  • 사업시행 과정에서 토지 소유자들과 협의가 이루어지지 않거나 재원확보 및 부지 추가확보의 필요성이 있는 경우 다시 도시계획시설결정을 받을 수도 있다는 점도 아울러 고려됨
  • 따라서 이 사건 처분은 공익과 사익의 이익형량이 정당성과 객관성을 결여함으로써 형량에 하자가 있어 위법함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 공공시설입지승인과 도시계획시설결정의 법률효과상 차이 인정 여부

• 법리: 공공시설입지승인은 용도지역 내 제한행위를 예외적으로 허용하는 데 그치나, 도시계획시설결정은 고시 시 권리행사 제한 및 수용·사용의 근거가 되어 소유자에게 더 강한 불이익을 초래함
• 포섭: ○○학원은 이 사건 공공시설입지승인만으로도 대학시설 신축·운영이 가능하였음에도, 대상토지를 매수하지 못하게 되자 수용의 방법으로 취득하기 위하여 용도지역을 도시지역으로 변경한 후 이 사건 처분(도시계획시설결정)을 받았고, 이로써 원고 등 토지·건물 소유자들은 공공시설입지승인 단계보다 현저한 권리제한과 수용·사용 가능성이라는 불이익을 추가로 입게 됨
• 결론: 도시계획시설결정과 공공시설입지승인의 법률효과에 관한 법리오해 없음, 상고이유 배척

쟁점 2: 이 사건 처분이 공익과 사익의 이익형량에서 정당성·객관성을 결여하여 위법한지 여부

• 법리: 행정계획결정은 광범위한 형성의 자유가 인정되나 관련자들의 이익을 공익·사익 사이는 물론 공익 상호간·사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 하며, 이익형량을 전혀 하지 않거나 고려사항을 누락하거나 정당성·객관성을 결여하면 위법함
• 포섭: 대학시설 유치로 인한 교육여건 개선·지역발전의 공익적 필요성을 감안하더라도, ○○대학의 구체적이고 타당성 있는 교육수요와 현실적 재원확보정도(총 소요재원 1,083억 9,800만 원 중 재원확보의 확실성 부족)를 고려한 현실성 있는 장기발전계획에 따르면 공공시설입지승인만으로도 목적 달성이 가능한 것으로 보이고, 원고 등 토지·건물 소유자는 도시계획시설결정의 추가로 권리행사 제한·수용 또는 사용 가능성이라는 현저한 불이익을 입게 되며, 향후 필요시 재차 도시계획시설결정을 받을 수도 있는 점까지 고려하면 이 사건 처분은 이익형량의 정당성과 객관성을 결여함
• 결론: 공익과 사익의 비교형량에 관한 법리오해나 채증법칙 위배 없음, 상고이유 배척
• 최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 피고 부담

참조: 대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결