2003헌마579 산업안전보건법 제13조 등 위헌확인(환산재해율 공표)

1) 쟁점

적법요건 판단

• 산안법 시행규칙 [별표 1] 해당 부분(환산재해율 산정기준)에 기본권제한성이나 직접성이 있는지
• 산안법 시행규칙 제3조의2 제6호 해당 부분(시공능력평가 시 공사실적액 감액 협조요청 근거)에 기본권제한성이나 직접성이 있는지
• 산안법 시행규칙 제3조의2 제7호 해당 부분(사전심사 감점 협조요청 근거)에 권리보호이익이 있는지
• 노동부장관이 한 2003. 6. 30.자 2002년도 건설업체 재해율 산정행위에 공권력행사성이나 직접성이 있는지
• 입찰심사요령·조달청심사기준 각 해당 부분에 권리보호이익이 있는지
• 건산법 시행규칙 해당 부분에 대한 자기관련성·현재성 및 청구기간 준수 여부

본안 판단

• 건산법 시행규칙 해당 부분(시공능력평가 시 산업재해발생률에 따른 공사실적액 감액)이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지
• 건산법 시행규칙 해당 부분이 청구인들의 평등권을 침해하는지

2) 사실관계

• 청구인들은 노동부장관이 2003. 6. 30.자로 산정한 2002년도 산업재해율(환산재해율)이 평균재해율을 초과하게 되어 관련 법령에 따른 불이익을 받게 된 건설회사들임(침해의 원인이 되는 공권력행사·불행사)
• 노동부장관은 매년 건설회사들의 재해율 및 평균재해율을 발표하여 정부발주공사의 입찰참가자격 사전심사(PQ심사)·낙찰자결정 적격심사 및 건산법에 의한 시공능력평가에 반영하도록 하고 있음
• 심판대상 ① 구 산업안전보건법 시행규칙(2003. 7. 7. 노동부령 제194호로 개정되고, 2006. 9. 25. 노동부령 제259호로 개정되기 전의 것) 제3조의2 제6호·제7호 [별표 1] 중 제3호 가목 (1)과 제4호 부분("산안법 시행규칙 [별표 1] 해당 부분")
• 심판대상 ② 구 산업안전보건법 시행규칙(2003. 7. 7. 개정, 2007. 1. 12. 노동부령 제265호로 개정되기 전의 것) 제3조의2 제6호 중 "당해 업체의 산업재해발생률에 따른 공사실적액의 감액에 관한 사항" 부분("산안법 시행규칙 제3조의2 제6호 해당 부분")
• 심판대상 ③ 위 시행규칙 제3조의2 제7호 중 "당해 업체의 산업재해발생률에 따른 감점 부여에 관한 사항" 부분("산안법 시행규칙 제3조의2 제7호 해당 부분")
• 심판대상 ④ 노동부장관이 한 2003. 6. 30.자 2002년도 건설업체 재해율 산정행위
• 심판대상 ⑤ 입찰참가자격사전심사요령(재정경제부 회계예규 2200.04-147-15, 2002. 9. 11.; 회계예규 2200.04-147-16, 2003. 7. 28.) 제6조 [별표] 제4호 다목 1) 중 "초과하게 되어 -2점을 배점받는 부분"("입찰심사요령 해당 부분")
• 심판대상 ⑥ 조달청입찰참가자격사전심사세부기준(조달청계약 12711-58561, 2003. 7. 31.) 제4조 제1항 [별표 2] 제4호 다목 4) 중 "초과하게 되어 D, E, F 등급을 받는 부분"("조달청심사기준 해당 부분")
• 심판대상 ⑦ 건설산업기본법 시행규칙(2002. 9. 18. 건설교통부령 제332호로 개정된 것) 제23조 제2항 [별표 1] 제1호 라목 (5) 및 [별표 2] 제1호 라목 (4) 부분("건산법 시행규칙 해당 부분") — 산업재해발생률이 평균재해율의 1배 이상 2배 이내인 업체는 최근 3년간 건설공사실적 연평균액의 100분의 3, 2배를 초과하는 업체는 100분의 5에 해당하는 금액을 시공능력평가 신인도평가액에서 감액
• 청구인들은 위 규정들이 청구인들의 영업의 자유·평등권을 침해한다고 주장하며 2003. 6. 30.자 재해율 산정행위를 사유 안 날로 하여 헌법소원심판을 청구함
• 청구인들은 2007. 2. 9.자 청구취지변경 및 청구이유보충서를 제출하여 그 사이 개정된 산안법 시행규칙·건산법 시행규칙·입찰심사요령·조달청심사기준으로 심판대상 변경을 구하였으나, 헌재는 심판청구의 기초에 변경이 없다고 보기 어렵고 규정 내용이 실질적으로 변경되었다는 이유로 청구취지변경을 받아들이지 아니하고 최초 청구에 의해 확정된 심판대상만을 판단함
• 청구인 주장 요지: 노동부장관이 산정하는 재해율은 법률유보원칙에 위배되고, [별표 1] 제3호 가목 (1)의 하수급업체 재해자 수 합산은 자기책임의 원칙에 반하며, 제4호의 상시근로자 수 산정방식은 중소규모 기업에 불리하게 작용해 평등원칙에 위배되고, 환산재해율을 반영하는 건산법 시행규칙·입찰심사요령·조달청심사기준은 입법목적에 부합하지 않으면서 직업수행의 자유와 평등권을 침해한다고 주장함
• 피청구인(노동부장관) 의견 요지: 산안법 시행규칙은 행정기관 상호간 내부적 업무협조를 정한 행정규칙에 불과하여 헌법소원 대상이 될 수 없고, 건산법상 시공능력평가·국가계약법상 사전심사는 행정기관이 사경제주체로서 사법상 계약을 체결함에 있어서의 내부지침에 불과하여 직접성·보충성이 결여되었으며, 청구기간도 각 제도의 도입일 또는 최초 반영일로부터 개별적으로 기산되어야 하고, 본안에 관하여도 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성이 모두 인정되어 기본권을 침해하지 않는다고 주장함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
건설산업기본법 시행규칙(2002. 9. 18. 건설교통부령 제332호) 제23조 제2항 [별표 1] 제1호 라목 (5) 및 [별표 2] 제1호 라목 (4)	심판대상조항 — 시공능력평가 시 산업재해발생률(평균재해율 1배 ~ 2배)에 따라 최근 3년간 건설공사실적 연평균액의 100분의 3 또는 100분의 5를 감액
구 산업안전보건법 시행규칙(2003. 7. 7. 노동부령 제194호, 2006. 9. 25. 개정 전) 제3조의2 제6호·제7호 [별표 1] 제3호 가목 (1)·제4호	환산재해율 산정기준(환산재해자 수·상시근로자 수 산식)
구 산업안전보건법 시행규칙(2003. 7. 7., 2007. 1. 12. 개정 전) 제3조의2 제6호·제7호 해당 부분	노동부장관이 시공능력평가 공사실적액 감액·사전심사 감점 부여를 관계기관에 협조요청할 수 있는 근거
입찰참가자격사전심사요령(재정경제부 회계예규) 제6조 [별표] 제4호 다목 1)	환산재해율 초과 시 -2점 배점
조달청입찰참가자격사전심사세부기준 제4조 제1항 [별표 2] 제4호 다목 4)	환산재해율 초과 시 D·E·F 등급 부여
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사·불행사로 기본권을 침해받은 자의 헌법소원 심판청구 근거
직업수행의 자유 (헌법 제15조)	선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 자유를 포함하는 직업의 자유. 직업선택의 자유에 비해 완화된 심사기준 적용
평등권 (헌법 제11조 제1항)	합리적 이유 없는 차별을 금지
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 법률유보 및 과잉금지원칙의 근거
헌법 제34조 제6항	국가의 재해예방의무

결정요지

• 적법요건 판단: 산안법 시행규칙 [별표 1] 해당 부분은 산업재해발생률을 산정할 수 있는 구체적인 요소들과 산식을 나타낸 것일 뿐 그 자체는 중립적인 성질의 것으로서 기본권을 직접 제한한다고 보기 어려움. 노동부장관의 구체적인 산정행위가 끝나기 전까지는 어떤 업체가 불이익을 받게 될지 확정되지 않고, 경우에 따라 청구인들도 가점을 받는 유리한 지위에 있을 수 있으므로 기본권제한성이나 직접성을 인정할 수 없음. 산안법 시행규칙 제3조의2 제6호 해당 부분은 노동부장관이 건설교통부장관에게 공사실적액 감액을 요청할 수 있는 근거인데, 국가기관 간의 내부적 행위·행정청의 지침 등은 법적 구속력이나 외부효과가 결여되어 공권력의 행사에 해당하지 않는바(헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271), 위 규정은 행정기관들 사이의 단순한 업무협조사항을 정한 것으로 협조요청 여부가 노동부장관의 재량이고 직접적인 수범자도 국가기관이지 건설업체가 아니어서 기본권침해 가능성이나 직접성을 인정할 수 없음. 권리보호이익은 헌법재판소 결정 당시에도 존재해야 하는바, 심판청구 이후 대상 법령이 개정·폐지되어 기본권 침해가 종료된 경우 원칙적으로 권리보호이익이 없음(헌재 1997. 3. 27. 93헌마251). 산안법 시행규칙 제3조의2 제7호 해당 부분은 2007. 1. 12. 개정되어 감점제 부분이 삭제되고 가점 부여에 관한 사항만 남게 되었고, 입찰심사요령·조달청심사기준의 각 해당 부분도 2006. 5. 25. 및 2006. 6. 28. 개정으로 절대적 감점제가 폐지되고 가점제만 남게 되어 반복적으로 발생할 가능성도 없으므로 이들 부분에 대한 권리보호이익 및 헌법적 해명의 필요성이 소멸함. 노동부장관의 2003. 6. 30.자 재해율 산정행위와 관련하여, 행정청이 우월적 지위에서 일방적으로 강제하는 권력적 사실행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하나(헌재 2003. 12. 18. 2001헌마754), 산정행위는 행정기관 내부에서 이루어지는 행위에 불과하고 노동부장관의 구체적인 통보행위가 있기 전까지는 외부에서 이를 알 수 있는 방법이 없으며 통보행위가 있어야 직접적인 기본권제한의 문제가 발생하고, 산정행위·통보행위로 받게 되는 구체적 불이익의 타당성 여부는 그 불이익을 정한 관련규정의 위헌 여부로 판단하면 족하며 산정기준 자체는 기본권침해 가능성이 없으므로 산정행위의 공권력행사성이나 직접성을 인정하기 어려움. 건산법 시행규칙 해당 부분은 산업재해율을 반영하여 평균재해율을 상회하는 건설업자에게 시공능력평가 시 공사실적액을 감액하는 법률상의 불이익을 주므로 기본권침해 가능성이 인정됨. 청구인들은 2003. 6. 30. 산정된 환산재해율이 평균재해율을 상회함으로써 실제로 위 조항에 의한 불이익을 받는 지위에 있었고 그 이후에도 그러한 불이익을 받았을 개연성을 부정할 수 없으므로 자기관련성과 현재성이 인정됨. 환산재해율에 의한 기본권침해가 확실히 예상되는 시점은 노동부장관의 구체적인 산정이 이루어진 2003. 6. 30.이므로 이를 청구기간의 기산점으로 볼 때 그로부터 90일 내에 제기된 이 사건 헌법소원은 청구기간을 준수함. 이에 건산법 시행규칙 해당 부분을 제외한 나머지 심판대상은 모두 부적법하고 위 부분에 대하여만 본안판단을 함이 상당함.
• 본안 판단: 헌법 제15조에 의한 직업의 자유는 직업선택의 자유와 직업수행의 자유를 포함하는바, 직업수행의 자유 제한의 경우 입법자의 재량의 여지가 많으므로 직업선택의 자유에 비해 상대적으로 폭넓은 법률상의 규제가 가능한 것으로 보아 다소 완화된 심사기준을 적용하여 왔음(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80; 헌재 1998. 5. 28. 95헌바18; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132). 헌법 제34조 제6항은 국가에게 재해예방의무를 부과하고 있고, 건산법 시행규칙 해당 부분은 산업재해발생률이 높은 건설업체에게 시공능력평가에서 감액의 불이익을 주어 사업주의 산업재해예방 노력을 촉진하고 근로자를 보호하려는 목적을 가지므로 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정됨. 환산재해율은 신인도평가액을 구성하는 9개 요소 중 하나에 불과하고, 신인도평가액 요소별 합계액은 최근 3년간 건설공사실적 연평균액의 ±25/100를 초과할 수 없으며, 감액도 100분의 3 또는 100분의 5에 그쳐 사전심사(±2점)에 비해 시공능력평가에서의 영향력이 상대적으로 크지 않고, 평균재해율·기준재해율 등 반영방식 중 어느 것이 산업재해예방에 더 효과적인지 우열을 가리기 어려우므로 피해의 최소성 요건에 반하지 않음. 이러한 불이익 조항으로 건설업체들의 산업재해예방 노력이 촉진되어 근로자 안전 확보 및 재해로 인한 사회적 비용 감소 효과를 거둘 수 있고 이러한 공익이 청구인들이 입는 불이익보다 훨씬 크므로 법익의 균형성도 인정되어 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없음. 평등권과 관련하여, 환산재해율의 평가대상 건설업체들은 상대평가를 받게 되므로 평균재해율을 상회하는 업체는 늘 감점을, 하회하는 업체는 가점을 받게 되나, 환산재해율은 1년 단위로 산정되어 매년 순위변동 가능성이 있고 평균재해율을 기준으로 삼는 경우 대상업체들이 이를 상회하지 않도록 노력할 것임을 쉽게 예상할 수 있는 반면, 특정한 재해율이나 목표재해율을 기준으로 삼는 경우 그 적정성을 알기 어렵고 예방노력의 향상 여부도 예측하기 어려우므로, 평균재해율을 기준으로 대상 건설업체들을 차별하는 것이 합리적인 재량의 범위를 벗어난 자의적인 것이라고 보기 어려워 평등권에 위배되지 아니함.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 산안법 시행규칙 [별표 1] 해당 부분·제3조의2 제6호 해당 부분의 기본권제한성·직접성 (적법요건)

• 법리: 명령·규칙도 별도의 집행행위 없이 직접 기본권을 침해할 때 헌법소원 대상이 되나(헌재 1990. 10. 15. 89헌마178; 헌재 1997. 6. 26. 94헌마52), 국가기관 간 내부적 행위·행정규칙 등은 법적 구속력·외부효과가 없어 공권력행사에 해당하지 않음(헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271)
• 포섭: [별표 1] 산정기준은 환산재해자 수·상시근로자 수의 구체적 산식을 정한 중립적 규정으로서 노동부장관의 산정행위 전에는 어떤 업체가 불이익을 받게 될지 확정되지 않고 청구인들도 가점을 받는 유리한 지위일 수 있음. 제6호 해당 부분은 노동부장관이 건설교통부장관에게 시공능력평가 공사실적액 감액을 요청할 수 있는 근거로서 협조요청 여부가 재량이고 직접 수범자는 국가기관이지 건설업체가 아니며, 청구인들은 산정행위 이후의 공표(통보)행위나 건산법 시행규칙·입찰심사요령 등 불이익 규정이 적용됨으로써 비로소 직접 기본권제한을 받게 됨
• 결론: 산안법 시행규칙 [별표 1] 해당 부분 및 제3조의2 제6호 해당 부분은 기본권침해 가능성·직접성이 인정되지 않아 부적법

쟁점 2: 산안법 시행규칙 제3조의2 제7호 해당 부분·입찰심사요령·조달청심사기준 해당 부분의 권리보호이익 (적법요건)

• 법리: 권리보호이익은 결정 당시에도 존재해야 하며, 심판청구 이후 대상 법령이 개정·폐지되어 기본권 침해가 종료된 경우 원칙적으로 권리보호이익이 없음(헌재 1997. 3. 27. 93헌마251)
• 포섭: 제7호 해당 부분은 심판청구 이후 2007. 1. 12. 개정되어 감점제 부분이 삭제되고 가점 부여만 남게 되었고, 입찰심사요령은 2006. 5. 25., 조달청심사기준은 2006. 6. 28. 개정으로 각 절대적 감점제가 폐지되고 가점제만 남게 됨. 감점제가 반성적 고려로 사라진 것으로 보여 반복될 가능성도 없음
• 결론: 위 각 해당 부분은 권리보호이익이 소멸하여 부적법

쟁점 3: 노동부장관의 2003. 6. 30.자 재해율 산정행위의 공권력행사성·직접성 (적법요건)

• 법리: 권력적 사실행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하나, 행정처분의 준비단계로 행해지거나 처분과 결합된 경우에는 처분에 흡수·통합되어 별도로 다툴 실익이 없음(헌재 2003. 12. 18. 2001헌마754)
• 포섭: 산정행위는 행정기관 내부의 행위에 불과하고 구체적 통보행위가 있기 전까지는 외부에서 알 수 있는 방법이 없으며 통보행위가 있어야 직접적 기본권제한 문제가 발생함. 산정행위·통보행위로 받게 되는 불이익의 타당성은 그 불이익을 정한 관련규정의 위헌 여부로 판단하면 족하고, 산정기준 자체는 기본권침해 가능성이 없음
• 결론: 산정행위는 공권력행사성·직접성이 인정되지 않아 부적법

쟁점 4: 건산법 시행규칙 해당 부분에 대한 자기관련성·현재성·청구기간 (적법요건)

• 법리: 헌법소원은 청구인 자신의 기본권을 현재 침해받고 있어야 하고, 사유를 안 날로부터 90일 이내에 청구하여야 함
• 포섭: 청구인들은 2003. 6. 30. 산정된 환산재해율이 평균재해율을 상회함으로써 실제로 건산법 시행규칙 해당 부분에 의한 불이익을 받는 지위에 있었고 그 이후에도 그러한 불이익을 받았을 개연성이 있음. 기본권침해가 확실히 예상되는 시점인 2003. 6. 30.을 청구기간 기산점으로 삼을 때 그로부터 90일 내에 헌법소원이 제기됨
• 결론: 건산법 시행규칙 해당 부분에 대하여는 자기관련성·현재성 및 청구기간 요건을 갖추어 적법하고, 이 부분에 대하여만 본안판단으로 나아감

쟁점 5: 건산법 시행규칙 해당 부분의 직업수행의 자유 침해 여부 (본안)

• 법리: 직업수행의 자유 제한은 입법자의 재량의 여지가 많아 직업선택의 자유에 비해 상대적으로 폭넓은 규제가 가능한 것으로 보아 완화된 심사기준을 적용함(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80; 헌재 1998. 5. 28. 95헌바18; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132)

(가) 제한되는 기본권

• 직업수행의 자유(헌법 제15조) — 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 자유

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 헌법 제34조 제6항의 국가 재해예방의무에 근거하여, 산업재해발생률이 높은 업체에 시공능력평가상 불이익을 주어 사업주의 재해예방 노력을 촉진하고 근로자를 보호하려는 목적은 정당함

• (2) 수단의 적합성: 위와 같은 규제는 그 목적 달성에 적합한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 환산재해율은 신인도평가액을 구성하는 9개 요소 중 하나에 불과하고 신인도평가액 합계는 건설공사실적 연평균액의 ±25/100를 초과할 수 없으며 감액도 100분의 3 또는 100분의 5에 그쳐 사전심사(±2점)보다 영향력이 상대적으로 작고, 평균재해율·기준재해율 등 반영방식 중 어느 것이 산업재해예방에 더 효과적인지 우열을 가리기 어려움

• (4) 법익의 균형성: 시공능력평가 감액으로 입·낙찰상 불이익을 받을 가능성이 있으나, 이로 인해 건설업체들이 재해예방에 더 노력하게 되어 근로자 안전 확보 및 사회적 비용 감소라는 공익이 청구인들의 불이익보다 훨씬 큼

• 포섭: 청구인들은 2003. 6. 30. 산정된 환산재해율이 평균재해율을 상회하여 건산법 시행규칙 해당 부분에 따라 최근 3년간 건설공사실적 연평균액의 100분의 3 또는 100분의 5에 해당하는 금액을 시공능력평가상 감액받는 불이익을 받게 되는데, 위 감액은 신인도평가액 구성요소 중 하나에 불과하고 그 비중도 사전심사보다 낮으며 목적의 정당성·수단의 적합성이 인정되고 대안이 되는 다른 반영방식도 우열을 가리기 어려운 이상 피해의 최소성에 반하지 않고 공익이 불이익보다 크므로 법익의 균형성도 인정됨

• 결론: 건산법 시행규칙 해당 부분은 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않음

쟁점 6: 건산법 시행규칙 해당 부분의 평등권 침해 여부 (본안)

• 법리: 차별이 합리적 이유 없이 자의적인 경우에 평등원칙에 위배됨

• 포섭: 환산재해율 평가대상 건설업체들은 상대평가를 받아 평균재해율 상회 업체는 감점, 하회 업체는 가점을 받게 되나, 환산재해율은 1년 단위로 산정되어 매년 순위변동 가능성이 있고 평균재해율을 기준 삼는 경우 대상업체들이 이를 상회하지 않도록 노력할 것임을 쉽게 예상할 수 있는 반면, 특정 재해율이나 목표재해율을 기준 삼는 경우 그 적정성을 알기 어렵고 예방노력의 향상 여부도 예측하기 어려움

• 결론: 평균재해율을 기준으로 대상 건설업체들을 차별하는 것이 합리적 재량의 범위를 벗어난 자의적인 것이라 보기 어려워 평등권에 위배되지 아니함

• 최종 결론: 청구인들의 건설산업기본법 시행규칙 해당 부분에 대한 심판청구를 기각하고, 나머지 심판청구를 모두 각하함

참조: 헌법재판소 2007. 5. 31. 선고 2003헌마579 결정