결정요지

[적법요건]

• 침해의 현재성: 법률이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 공포되어 있고 그로 인한 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성 인정. 신법은 공포 후 시행 전임에도 통합준비절차(전산망 통합, 창립총회 소집, 신설중앙회장 선출 등)가 이미 개시되었으므로 현재성 인정

• 자기관련성: 법률에 의하여 직접 기본권을 침해당하고 있는 자만이 청구 가능하며 제3자는 원칙적으로 직접 관련성 없음. 단, 법의 목적 및 실질적 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에 미치는 효과나 진지성 정도를 종합 고려하여 판단. 청구인 12·13(지역별 축협 조합원)은 소속 중앙회 변경 및 출자가치 변동으로 기본권 침해 위치에 있으므로 자기관련성 인정; 청구인 14~16(임직원)은 신분 상실·소속 변경으로 자기관련성 인정; 청구인 17(노동조합)은 축협중앙회 통합 후 신설중앙회 내 지속 유지 곤란하므로 자기관련성 인정

• 청구인 적격 — 결사체의 기본권주체성: 법인 등 결사체도 그 조직과 의사형성에 있어서, 그리고 업무수행에 있어서 자기결정권을 가지므로 결사의 자유의 주체가 됨

• 청구인 적격 — 축협중앙회의 법적 성격:

  • 공법인과 사법인 구별 기준은 설립형식(공법상 설립행위 여부)과 존립목적(국가적·공공목적 대 구성원 공동이익)이나, 사회복지국가 이후 중간적 영역 법인이 다수 생겨남
  • 공법인적 성격: 정치관여 금지, 임직원 공무원 겸직 금지, 정부보조·융자 가능, 정부위탁사업 수행, 국정감사 대상, 세제특례, 일부 법률 적용 배제; 특히 회원의 임의탈퇴 불가능, 중앙회 해산을 반드시 법률로만 가능(축협법 제111조)
  • 사법인적 성격: 양축인 자주적 협동조직, 발기인 방식 설립, 조합원 출자, 결성·가입 미강제, 지역별·업종별 축협의 임의탈퇴·해산 허용, 조합장·중앙회장 직접 선출
  • 소결: 지역별·업종별 축협은 사법인에 가까우나, 축협중앙회는 공법인성이 상대적으로 크면서도 사법인적 성격을 부인할 수 없어, 공법인성과 사법인성을 겸유한 특수한 법인으로서 기본권 주체성은 인정. 다만 두드러진 공법인적 특성이 기본권의 제약요소로 작용

[본안 판단]

헌법 제123조 제5항과 자조조직 육성의무

• 헌법상 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 사회복지·사회정의 실현을 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서의 성격을 띰
• 협동조합은 경제적 종속자 내지 약자가 경제적 생존권 확보 및 사회경제적 지위 향상을 위하여 결성한 자조조직으로, 국가가 이를 보호
• 협동조합도 경제적 정의를 이루기 위한 국가 활동영역에서 예외가 아니며, 오늘날 사회복지국가가 경제에 관여하는 수단으로 공공조합 법형식을 이용하게 됨에 따라 본래 자조적 성격으로부터 지배단체적 성격으로 변질되는 모습 보임
• 헌법 제123조 제5항 해석은 같은 조 제1항(농업·어업 보호·육성의무), 헌법 제119조 제2항(국가의 경제 규제·조정권)을 포함한 헌법 제9장 경제 전체 조항과 조화되어야 함
• 위 조항은 경제정의 실현과 무관한 불순한 정치적 목적으로 협동조합에 제한을 가하는 입법은 헌법상 허용될 수 없다는 취지이지, 농업 보호·육성 등 경제정의 실현을 목적으로 하는 고도의 공익성을 지닌 국가의 정당한 규제·조정권 행사마저 허용되지 않는다는 취지는 아님
• 자조조직이 제대로 기능하지 못하고 향후 전망도 불확실하다면 국가는 단순히 자율성을 보장하는 소극적 의무에 그치지 않고 적극적으로 육성하여야 할 의무까지 수행하여야 함

축협법 제111조와 광범위한 입법재량권

• 축협법 제111조가 중앙회 해산을 따로 법률로 정하도록 한 취지: 농업은 국민 식량공급 담당 산업으로 국가 농업정책과 긴밀히 관련되고, 중앙회는 회원조합·조합원 이익을 위하면서 국가 농업정책 수행 기능을 보조·담당하므로, 회원들의 임의해산을 방지하고 중앙회 존속여부 및 해산방식에 관하여 입법자에게 광범위한 입법형성권을 유보
• 경제정책적·사회경제적 문제에 대한 입법행위는 사회경제 실태에 대한 정확한 기초자료 파악과 영향·다른 사회경제정책 전체와의 조화를 고려하여야 하므로, 이에 대한 적정한 평가·판단은 입법자의 정책기술적 재량에 맡기는 것이 바람직하고, 헌재는 입법자의 입법형성권을 존중하되 입법자가 재량범위를 일탈하여 현저히 불합리한 입법을 하는 경우에만 개입하여 효력 부인

통합조항의 기본권 제한 내용

• 신법 부칙 제2조·제6조: 청구인 1(결사의 자유 — 단체존속의 자유), 청구인 2~11(결사의 자유 — 단체존속·잔류할 자유), 청구인 17(결사의 자유 — 단체존속의 자유) 제한
• 신법 부칙 제11조: 청구인 2~11(결사의 자유 — 단체활동의 자유), 청구인 12·13(결사의 자유 — 단체에 가입하지 아니할 자유) 제한
• 신법 부칙 제7조: 청구인 1~13의 재산권 제한
• 법인의 설립·존속은 직업의 자유의 한 모습: 청구인 1(직업수행의 자유), 청구인 2~11(법인설립에 관한 직업선택의 자유), 청구인 12·13(직업선택의 자유), 청구인 14~16(직업수행의 자유), 청구인 17(직업수행의 자유 또는 단결권) 제한

기본권의 본질적 침해 여부

• 신설합병 형식에 의한 통합으로 신설중앙회 안에서 상당한 자율성을 갖는 축산경제대표이사를 정점으로 한 양축인들의 자조조직이 유지되고(신법 제128조 제3항, 제132조), 기존 축협중앙회 사업도 신설중앙회가 이어받으며(신법 제134조), 지역별·업종별 축협은 그대로 존속하므로(신법 부칙 제11조), 단체가 해산·소멸하였다거나 향후 단체결성이 금지되었다고 볼 것 아님
• 헌법 제123조 제5항의 국가 자조조직 육성의무 이행의 한 형태로서 결과된 것이므로, 청구인들에게 수인을 요구할 수 있는 범위를 넘어 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것이라 할 수 없음

과잉금지원칙

• 법리: 입법목적의 정당성, 수단의 효과성·적절성, 피해최소성, 법익균형성 요구(헌재 1999. 7. 22. 98헌가5 참조)

• ① 입법목적의 정당성: UR협상·WTO·OECD 가입 등 대외환경 변화와 외환위기 비상사태 하에서 농축협의 비효율성·낭비 제거, 농업인 경쟁력 강화 및 경제적·사회적 지위 보호·향상, 국민경제 균형있는 발전 도모 → 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 목적

• ② 수단의 적합성·피해최소성:

  • 각 중앙회의 중복기능 및 불필요한 자산 낭비 제거에는 하나로 축소통합하는 것이 효과적·적절한 방법. 합병·통합에 의한 협동조합의 구조개혁·효율성 추구는 세계적 추세
  • 기존 각 중앙회 존치·자율감축 방안은 소규모 신용·경제사업의 경쟁력 한계, 유사기능·중복 조합원 구조에서 기대효과 달성 불가 → 통합 이외에 합리적 대안 없음
  • 정부가 합병보조금 지급 등 유인책 제공·자발적 통합 유도를 상당 기간 시도하였으나 각 중앙회 의견 합일점 미도달, 특히 임직원·조합간부들의 기득권 상실 우려로 완강한 통합반대 → 임의적 통합 불가능한 상태에서 신법 제정은 현실적·불가피한 선택
  • 더욱이 신법은 축산부문 특례조항(제132조)으로 축산경제대표이사 임명, 축산대표이사의 재산 관리, 잉여인력 조정 시 농·축협 동비율 적용, 축산사업 자율성·전문성 보장 등 축산부문 자율성이 유지될 수 있도록 배려

• ③ 법익의 균형성:

  • 침해 법익: 청구인 1의 단체존속의 자유
  • 달성 이익: 모든 농축산인의 경쟁력 강화, 국민경제 발전, 축협중앙회 부실로 인한 회원축협 동반파산 및 축산업기반 붕괴·식량공급 차질이라는 국가적 위기 예방
  • 공공복리를 위하여 기본권 일부 제한은 허용

• 재산권 관련 추가 판단:

  • 부칙 제7조의 재산 승계는 중앙회 합병에 필연적으로 따르는 것으로 헌법상 허용 범위 내
  • 청구인 1의 재산권은 형식상 박탈처럼 보이나 실질적 귀속주체인 청구인 2~13 측면에서 신설중앙회에 그대로 승계되어 가치 상실 없이 존속
  • 축협법 제111조의 취지상 해산 시 잔여재산 전부에 대한 분배청구권은 인정되지 않음 — 그 동안 국가지원은 개개 회원조합·조합원의 사적 재산 증식이 아닌 협동조합의 공익성·공법인적 부분에 대한 지원이므로 잔여재산 분배는 정의에 반함
  • 축협중앙회는 사영기업이 아니므로 헌법 제126조 사영기업 불간섭원칙 적용 불가

설립위원회 조항의 절차적 민주주의 원칙 위배 여부

• 신설중앙회 설립 관련 절차적 민주주의는 구성원인 중앙회 회원이 될 자들의 의사를 반영하는 설립절차를 의미
• 신법 부칙 제3조는 설립위원회 구성에 기존 각 중앙회 임직원 포함 및 축협중앙회측 참여 기회 보장; 설립위원회 작성 정관은 기존 각 중앙회 회원으로 구성된 창립총회 결의를 거치도록 규정
• 사실상 주도권이 농림부장관에 있거나 청구인들이 참여기회를 스스로 포기하고 있다는 사정은 위 법률조항의 절차적 민주주의 원칙 침해 여부와 무관
• 축협중앙회의 공익성·공법인적 성격을 고려하면, 위와 같은 참여기회 보장만으로 지나치게 미비하여 회원들의 의사와 동떨어진 중앙회가 설립된다고 할 것도 아님 → 절차적 민주주의 원칙 위반 없음

4) 적용 및 결론

가. 적법요건

[침해의 현재성]

• 법리: 법률 시행 전이라도 공포 후 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우 예외적으로 현재성 인정
• 포섭: 신법 공포 후 시행 전임에도 전산망 통합, 창립총회 소집, 신설중앙회장 선출 등 통합준비절차가 이미 개시되어 청구인들에게 불이익이 발생하고 있음
• 결론: 현재성 인정

[자기관련성]

• 법리: 직접 기본권을 침해당하는 자만이 원칙적 청구 적격; 법의 목적·실질적 규율대상·제3자에 미치는 효과의 진지성 등 종합 고려
• 포섭: 청구인 12·13은 소속 중앙회 변경 및 출자가치 변동으로 직접 기본권 침해 위치; 청구인 14~16은 신분 상실·소속 변경으로 업무·지위에 직접 영향; 청구인 17은 축협중앙회 통합 후 신설중앙회 내 지속 유지 곤란
• 결론: 전 청구인에 대하여 자기관련성 인정

[청구인 적격]

• 법리: 법인 등 결사체도 조직·의사형성·업무수행에 있어 자기결정권을 가지므로 결사의 자유 주체. 공법인은 기본권 주체 불가; 공·사법인 겸유 특수법인은 기본권 주체성 인정되나 공법인적 특성이 기본권 제약요소로 작용
• 포섭: 축협중앙회는 공법인성(임의탈퇴·임의해산 불가, 국정감사 대상 등)과 사법인성(자주적 설립, 조합원 출자, 조합장 선출 등)을 겸유한 특수한 법인
• 결론: 청구인 1(축협중앙회)의 기본권주체성 인정하되, 두드러진 공법인적 특성이 기본권 제약요소로 작용

나. 통합조항의 위헌성 여부

(가) 제한되는 기본권

• 결사의 자유(단체존속·잔류·활동·불가입의 자유), 직업수행의 자유, 직업선택의 자유(법인 설립·존속), 재산권, 단결권 등 다수 청구인들의 기본권 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적이 헌법과 법률 체제상 정당성 인정 요
• 포섭: UR협상·WTO·OECD 가입 등 대외환경 변화, 외환위기, 조합원 중복(약 80%), 일선조합 부실 심각(축협조합 82% 완전자본잠식), 쇠고기수입자유화로 축협 재원 고갈 → 농업인 경쟁력 강화, 국민경제 균형 발전 도모
• 결론: 입법목적 정당

(2) 수단의 적합성

• 법리: 입법자가 선택한 방법이 목적 달성을 위하여 효과적·적절해야 함
• 포섭: 비대하고 비효율적인 각 중앙회의 중복기능·불필요한 자산 낭비 제거에 축소통합이 효과적·적절; 합병·통합에 의한 구조개혁은 세계적 추세
• 결론: 수단 적합

(3) 침해의 최소성

• 법리: 입법목적 달성을 위하여 기본권을 보다 적게 침해하는 방법을 사용해야 함
• 포섭: 기존 중앙회 존치·자율감축 방안은 경쟁력 강화에 한계 및 기대효과 달성 불가; 정부가 자발적 통합을 상당 기간 유도하였으나 완강한 반대로 임의적 통합 불가능 → 신법 제정은 불가피한 선택. 신법은 축산부문 특례조항(제132조)으로 축산부문 자율성 유지 배려
• 결론: 피해최소성 충족

(4) 법익의 균형성

• 법리: 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익 사이에 합리적인 비례관계 요
• 포섭: 침해 법익은 청구인 1의 단체존속의 자유; 달성 공익은 농축산인 경쟁력 강화, 국민경제 발전, 축협 부실로 인한 회원 동반파산·축산업기반 붕괴·국가적 위기 예방. 재산권은 신설중앙회에 가치 상실 없이 승계; 잔여재산 전부 분배청구권은 국가지원 공익성에 비추어 불인정
• 결론: 법익 균형 충족

다. 설립위원회 조항의 위헌성 여부

• 법리: 절차적 민주주의는 구성원이 될 자들의 의사를 반영하는 설립절차; 축협중앙회의 공익성·공법인적 성격이 기본권 제약요소로 작용
• 포섭: 설립위원회에 기존 각 중앙회 임직원 포함 및 축협중앙회측 참여 기회 보장; 작성 정관은 창립총회 결의를 거치도록 규정; 사실상 주도권이 농림부에 있거나 청구인들의 자발적 불참은 법조항의 위헌성과 무관
• 결론: 절차적 민주주의 원칙 위반 없음

최종 결론(주문)

• 통합조항이 비록 결사의 자유, 직업의 자유, 재산권 등 기본권을 제한하더라도 그 정도가 과도하여 기본권 제한의 목적·수단간 비례성을 현저히 상실하였다고 보기 어렵고, 입법목적·통합의 고도한 공익성을 아울러 볼 때 입법재량권의 범위를 현저히 일탈한 것이라고 할 수 없음
• 청구인들의 심판청구를 모두 기각

참조: 헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 99헌마553 결정