2005헌라10 국회의원과 대통령 등 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 국회의 구성원인 국회의원이 국회를 위하여 국회의 권한침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 있는지, 즉 권한쟁의심판에 있어서 이른바 '제3자 소송담당'이 허용되는지 여부(당사자적격)
• 국회의원의 심의ㆍ표결 권한이 국회의장이나 다른 국회의원이 아닌 국회 외부의 국가기관(대통령ㆍ국무총리ㆍ기획예산처장관)에 의하여 침해될 수 있는지 여부(권한침해가능성)

본안 판단

• 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 각하되어 본안 판단에 이르지 아니함)

2) 사실관계

• 청구인들은 국회의원 김성조 외 12인(별지목록과 같음)으로 국회의 구성원임
• 피청구인은 1. 대통령 2. 국무총리 3. 기획예산처장관임
• 심판대상: 피청구인들의 2005. 9. 30.자 2006년도 민간투자사업 총한도액 제출행위가 국회의 '예산 외에 국가의 부담이 될 계약' 체결에 대한 청구인들의 심의ㆍ표결권 및 국회의 동의권을 침해하였는지 여부임
• 심판대상 관련 근거조항 원문: 사회기반시설에 대한 민간투자법 제7조의2(민간투자사업의 총한도액 등 국회제출) "정부는 다음 회계연도의 예산안을 국회에 제출할 때 다음 연도에 실시할 제4조 제2호의 규정에 따른 민간투자사업의 총한도액과 대상시설별 한도액을 예산안과 함께 제출하고, 다음 연도 중에 총한도액과 대상시설별 한도액을 변경하는 경우에는 국회에 보고하여야 한다."
• 국회는 2005. 1. 1. 사회간접자본시설에대한민간투자법중개정법률안(BTL방식 신설 등)을 재적의원 244인 중 찬성 146인, 반대 97인, 기권 1인으로 가결함
• 대통령은 2005. 1. 27. 위 개정법률안을 공포하였고, 국무총리와 국무위원인 기획예산처장관이 부서함
• 대한민국 정부는 2005. 9. 30. 위 개정법률 제7조의2에 의거하여 "2006년도에 실시할 BTL 민간투자사업 한도액"을 국회에 제출함
• 청구인들은 2005. 11. 11. 위 제출행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권 및 국회의 동의권을 침해하였다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구함
• 청구인 주장요지: BTL방식 민간투자사업은 국가가 사업시행자에게 실시계획을 승인할 당시 이미 사회기반시설을 임차하여 사용하여야 하는 의무를 부담하게 되므로 이는 헌법 제58조의 '예산 외에 국가의 부담이 될 계약'에 해당하여 미리 국회의 의결을 거쳐야 함에도, 정부가 국회의 의결 없이 단지 한도액을 제출하여 보고만 하였으므로 국회의 동의권과 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하여 위헌임
• 피청구인 답변요지: ① 침해가 문제되는 것은 전체로서의 국회의 의결권이고, 명문 규정 없이 개별 국회의원이 법집행을 다투도록 허용하면 제3자 소송담당으로서 당사자능력이 결여되어 부적법함 ② 제출ㆍ보고의무를 지는 것은 정부임에도 피청구인을 대통령ㆍ국무총리ㆍ기획예산처장관으로 삼아 피청구인 적격이 없고, 별도의 처분 또는 부작위가 없음 ③ 실제 민간투자사업에 예산이 집행될 때에는 예산안에 포함되어 국회의 심의ㆍ의결을 받으므로 청구인들의 권한이 침해되었거나 침해될 가능성이 없음 ④ 민간투자법 제7조의2는 2005. 1. 27.부터 공포ㆍ시행되었으므로 2005. 11. 11.에 청구된 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법함 ⑤ 위 조항에 위헌성이 있더라도 국회가 개정으로 시정하면 될 뿐 헌법재판소에 권한쟁의심판으로 구할 권리보호이익이 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제58조	국채를 모집하거나 예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 함
헌법재판소법 제61조	권한쟁의심판의 청구인은 청구인 자신의 권한침해만을 주장할 수 있음(제3자 소송담당 명시 규정 없음); 제61조 제2항: 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 명백히 없는 경우 부적법
헌법재판소법 제40조	본문에 구체적 내용 명시되지 않음(참조조문으로만 표기)

결정요지

• 적법요건 판단
  • 권한쟁의심판의 청구인은 청구인의 권한침해만을 주장할 수 있도록 하고 있을 뿐, 국가기관의 부분기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장할 수 있는 '제3자 소송담당'의 가능성을 명시적으로 규정하고 있지 않은 현행법 체계에서 국회의 구성원인 청구인들은 국회의 '예산 외에 국가의 부담이 될 계약'의 체결에 있어 동의권의 침해를 주장하는 권한쟁의심판을 청구할 수 없음(헌재 2007. 7. 26. 2005헌라8, 공보 130, 824, 827-828 참조)
  • 국회의 동의권과 국회의원의 심의ㆍ표결권은 그 권한의 귀속주체가 다르고, 심의ㆍ표결권의 행사는 국회의 의사를 형성하기 위한 국회 내부의 행위인 데 비하여 동의권의 행사는 국회가 그 의결을 통하여 다른 국가기관에 대한 의사표시로서 행해지며 대외적인 법적 효과가 발생한다는 점에서 구분됨. 따라서 국회의 동의권이 침해되었다고 하여 동시에 국회의원의 심의ㆍ표결권이 침해된다고 할 수 없고, 국회의원의 심의ㆍ표결권은 국회의 대내적인 관계에서 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없으므로, 국회의원들 상호간 또는 국회의원과 국회의장 사이와 같이 국회 내부적으로만 직접적인 법적 연관성을 발생시킬 수 있을 뿐이고 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니함(헌재 2007. 7. 26. 2005헌라8, 공보 130, 824, 828). 그렇다면 정부가 국회의 동의 없이 예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하였다 하더라도 국회의 동의권이 침해될 수는 있어도 국회의원인 청구인들 자신의 심의ㆍ표결권이 침해될 가능성은 없음
• 본안 판단: 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 각하되어 본안 판단에 이르지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 제3자 소송담당 허용 여부(청구인적격)

• 법리: 권리는 원칙적으로 권리주체가 주장하여 소송수행을 하도록 하는 것이 자기책임의 원칙에 부합하므로 '제3자 소송담당'은 예외적으로 법률의 규정이 있는 경우에만 인정되는데, 헌법재판소법 제61조는 청구인의 권한침해만을 주장할 수 있도록 할 뿐 국가기관의 부분기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장하는 '제3자 소송담당'의 가능성을 명시적으로 규정하고 있지 아니함
• 포섭: 청구인들은 국회의 구성원인 국회의원들로서, 국회 자체가 아니라 청구인들 자신의 이름으로 국회의 '예산 외에 국가의 부담이 될 계약' 체결에 대한 동의권 침해를 주장하며 이 사건 심판을 청구하였는바, 이는 국회의 부분기관인 개별 국회의원이 소속기관인 국회의 권한을 자신의 이름으로 주장하는 것에 해당하고, 현행법에 이를 허용하는 명문 규정이 없음
• 결론: 청구인적격이 없어 부적법

쟁점 2: 국회의원 심의ㆍ표결권의 대외적 침해가능성

• 법리: 국회의 동의권과 국회의원의 심의ㆍ표결권은 권한의 귀속주체가 다르고, 심의ㆍ표결권 행사는 국회 의사형성을 위한 국회 내부의 행위인 반면 동의권 행사는 국회가 의결을 통해 다른 국가기관에 대한 의사표시로서 대외적 법적 효과가 발생하는 것이므로, 국회의원들 상호간 또는 국회의원과 국회의장 사이와 같이 국회 내부적으로만 직접적인 법적 연관성을 발생시킬 뿐 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니함

• 포섭: 피청구인들(대통령ㆍ국무총리ㆍ기획예산처장관)이 2005. 9. 30. "2006년도 민간투자사업 총한도액"을 국회의 동의 없이 제출하였다 하더라도, 이는 국회의 동의권 침해 문제일 뿐이고 청구인들 자신의 심의ㆍ표결권은 국회 대내적 관계에서만 침해될 수 있는 것이므로 국회 외부기관인 피청구인들에 의하여 청구인들의 심의ㆍ표결권이 침해될 가능성은 없음

• 결론: 권한침해가능성이 없어 부적법

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 각하한다.

5) 반대의견

(별개의견 2건 — 결론(각하)은 다수의견과 같으나 이유를 달리함)

재판관 이공현의 별개의견

• 요지: 국회의원의 심의ㆍ표결권한은 국회의원 개인의 자격에서 갖는 '권리'가 아니라 헌법기관으로서 직무상 보유하고 있는 '권한'이며, 국회는 국회의원으로 구성되는 합의체 기관으로서(헌법 제41조 제1항 참조) 국회의 의사는 결국 표결 등으로 나타나는 국회의원들의 의사가 결집된 것이므로 개별 국회의원의 심의ㆍ표결행위가 국회의 의사형성ㆍ결정을 위한 단순한 내부적 행위에 불과한 것이라고 할 수 없고, 이러한 심의ㆍ표결권한의 침해행위는 국회 내부에서 뿐만 아니라 국회 외의 다른 국가기관에 의해서도 행하여질 수 있으며 다른 국가기관에 의해 심의ㆍ표결권한의 행사가 방해받는 경우에는 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 있어야 함(헌재 2007. 10. 25. 2006헌라5, 공보 133, 1083, 1086-1087 참조)
• 근거(적용): 다만 권한쟁의심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 명백히 없는 경우에는 부적법함(헌법재판소법 제61조 제2항 참조). 이 사건 심판대상인 2006년도 민간투자사업 총한도액 제출행위는 '사회기반시설에 대한 민간투자법' 제7조의2의 단순집행행위에 불과하고, 청구인들이 위 법률조항에 대한 심의절차에 참여하여 반대표를 행사하거나 의결권을 행사하지 아니하는 방식으로 심의ㆍ표결권한을 행사한 이 사건에서는 위 제출행위로 인하여 청구인들의 권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험성이 있다고 보기 어려움
• 결론: 이 사건 심판청구가 각하되어야 한다는 다수의견의 결론에 동의함

재판관 송두환의 별개의견

• 요지: '제3자 소송담당'을 일반적으로 허용하는 법률상 명문 규정은 없다 하더라도, 의회의 대정부 견제기능의 정상적 작동을 전제로 한 헌법상의 권력분립이 명목적 원리로 전락하는 예외적 상황에서는 헌법재판소가 실질적 권력분립원칙과 소수자보호라는 헌법의 정신에 따라 '제3자 소송담당'을 허용할 것인지 여부 및 어떤 범위와 요건에서 허용할 것인지를 결정할 수 있고, 국회의 교섭단체 또는 그에 준하는 정도의 실체를 갖춘 의원 집단에게는 제3자 소송담당의 방식으로 권한쟁의심판을 제기할 수 있는 지위를 인정하여야 함(다수의견 중 제3자 소송담당을 전면 부정하는 부분에는 동의할 수 없음)
• 근거: 오늘날 정당국가적 권력분립구조 하에서는 정부와 국회의 권력이 다수당을 중심으로 형성되어 의회와 행정부가 정당을 통하여 융화되는 현상을 보이고 그에 따라 의회의 대정부 견제기능이 약화되는 부작용이 초래되므로, 정부와 의회가 다수당에 의하여 지배되는 경우 의회의 헌법상 권한이 행정부에 의하여 침해되었거나 침해될 위험에 처하였음에도 의회의 다수파가 방어를 제대로 하지 아니함으로써 의회의 헌법적 권한이 수호되지 못하고 권력분립 질서가 왜곡될 수 있는바, 의회 내 소수파 의원들에게 국회를 대신하여 국회의 권한 침해를 다툴 수 있는 법적 지위를 인정할 필요가 있음. 교섭단체는 20인 이상의 의원들로 구성되므로 20인 미만인 경우라도 상당한 수의 의원들이 국회의 권한과 권능 수호 및 소수자보호를 위해 연대하여 청구하는 경우에는 교섭단체에 준하는 단체성을 인정하여 심판청구의 적격을 인정할 수 있음
• 적용ㆍ결론: 그러나 이 사건 청구인들은 기존의 교섭단체에 소속된 의원들 중의 일부 의원들로서, 이 사건 개정법률안의 심의ㆍ의결과정 또는 2005. 9. 30.자 한도액 제출 후의 국회 내 심의과정에서 소수파 의원들이라는 이유로 심의ㆍ표결 권한을 행사할 수 없었다거나 의회의 대정부 견제기능의 정상적 작동을 전제로 한 헌법상의 권력분립이 명목적 원리로 전락하였다고 볼 만큼의 예외적 상황에 해당하였다고 보기 어려우므로, 청구인들이 제3자 소송담당의 방식으로 국회의 권한 침해를 다툴 수 있는 심판청구인 적격을 갖추었다고 인정하기 어려움. 결국 이 사건은 다수의견의 결론과 같이 청구인 적격이 없어 부적법하다고 보아야 하나, 그 결론에 이르는 이유는 다름

참조: 헌법재판소 2008. 1. 17. 선고 2005헌라10 결정