2005헌마579 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 법률에 대한 헌법소원심판청구가 청구인들의 기본권을 현재·직접 침해할 개연성(자기관련성·직접성)이 인정되는지 여부
• 관습헌법(서울=수도) 위반으로 인한 헌법 제130조 제2항 국민투표권 침해가능성 - 행정중심복합도시의 수도지위 획득 여부, 서울의 수도기능 해체 여부, 권력구조·국무총리 지위 변경 여부
• 헌법 제72조 국민투표권 침해가능성 여부
• 청문권, 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 공무담임권·직업의 자유·거주이전의 자유 등 기타 기본권 침해가능성 여부

본안 판단

• 본안에 나아가지 아니하고 적법요건(기본권 침해의 개연성) 흠결로 심판청구 전부가 각하됨 - 본문에 명시된 바 없음

2) 사실관계

• 청구인들은 서울시 정무부시장, 서울시의회 의원, 경기도의회 의원, 과천시의회 의원, 공공기관 종사자 또는 충남 공주시·연기군 거주 주민을 포함한 전국 각지 거주 일반 국민 최○철 외 221인, 정○명(2005헌마763, 병합)
• 심판대상은 신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(2005. 3. 18. 법률 제7391호, 2005. 7. 21. 법률 제7604호로 일부 개정, 2006. 1. 22. 시행) 전체이며, 그중 이전계획의 핵심 조항인 제16조는 다음과 같이 규정함
  • 제16조(중앙행정기관등의 이전계획) ① 행정자치부장관은 중앙행정기관등을 행정중심복합도시로 이전하는 계획을 수립하여 대통령의 승인을 얻어야 한다.
  • ② 다음 각 호의 부는 이전대상에서 제외한다. 1. 통일부 2. 외교통상부 3. 법무부 4. 국방부 5. 행정자치부 6. 여성가족부
• 청구에 이른 경위(시간순)
  • 2004. 10. 21. 헌법재판소가 신행정수도 건설을 위한 특별조치법 전부에 대하여 위헌결정(2004헌마554등, 신행정수도사건)
  • 정부 '신행정수도후속대책위원회', 국회 '신행정수도 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회' 구성, 3개 대안(행정특별시·행정중심도시·교육과학연구도시) 논의
  • 국회의원 151명이 '연기ㆍ공주지역 행정도시건설 특별법안' 발의 후 명칭·이전제외부처 등을 수정하여 국회건설교통위 의결
  • 2005. 3. 2. 국회본회의 통과(재석 177인 중 찬성 158, 반대 15, 기권 4)
  • 2005. 3. 18. 공포, 부칙에 따라 공포 후 2월 경과일부터 시행(일부 조항은 2006. 1. 1.)
  • 청구인들이 이 사건 법률이 관습헌법에 위반되며 국민투표권·납세자의 권리·청문권 등 기본권을 침해한다는 이유로 2005. 6. 15. 헌법소원심판청구
• 청구인 주장 요지
  • 위헌결정의 기속력은 실질적으로 동일한 대체입법에도 미치는데 이 사건 법률은 신행정수도법과 실질적으로 동일함
  • 이 사건 법률에 의하면 대통령·6개부는 서울에, 국무총리를 위시한 12부 4처 등은 연기·공주지역으로 분리·이전되어 사실상 수도분할 또는 수도해체로서 관습헌법 위반
  • 대통령과 국무총리가 같은 지역에 상주해야 한다는 관습헌법 위반
  • 국민투표 없이 법률을 공포함으로써 헌법 제130조·제72조상 국민투표권 침해
  • 재정투자 우선순위 무시 및 정략적 사용으로 납세자의 권리·재산권 침해
  • 국민 의견청취절차 생략으로 적법절차상 청문권 침해, 서울특별시 등과 협의·의견수렴 없어 지방자치법 위반
  • 연기·공주 외 지역 거주자의 동등한 이전기회 상실 및 특정지역 표심 목적의 자의적 입법으로 평등권 침해
  • 공공기관·이전대상기관 근무 청구인의 직업의 자유·거주이전의 자유 침해, 수도권 개인·기업의 행복추구권 침해
  • 서울특별시 소속 청구인의 공무담임권·직업의 자유 침해
• 이해관계기관(서울특별시장·과천시장, 법무부장관·건설교통부장관·행정중심복합도시건설추진위원회, 대전광역시장·충청남도지사·충청북도지사, 경기도지사)은 대체로 수도분할 부인, 국민투표권 침해가능성 부인, 청문권·평등권 등 자기관련성·직접성 결여를 주장하며 청구인 주장에 반박함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제16조	행정자치부장관이 중앙행정기관등의 행정중심복합도시 이전계획을 수립하여 대통령 승인을 얻어야 하며(제1항), 통일부ㆍ외교통상부ㆍ법무부ㆍ국방부ㆍ행정자치부ㆍ여성가족부의 6개부는 이전대상에서 제외(제2항) - 심판대상의 핵심 조항
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 헌법상 기본권을 현재ㆍ직접 침해받은 자만 헌법소원심판 청구 가능
헌법 제130조 제2항	헌법개정안에 대한 국민투표권
헌법 제72조	대통령이 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있는 독점적 재량
헌법 제37조 제1항	헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리(납세자의 권리 주장의 근거로 원용)
헌법 제54조, 제61조	국회의 재정에 관한 통제 권한(예산·결산 심의 등)
지방자치법 제4조 제2항	지방자치단체 폐치ㆍ분합ㆍ명칭ㆍ구역변경 시 관계 지방의회 의견청취

결정요지

• 적법요건 판단
  • 헌재법 제68조 제1항 본문은 공권력의 행사 또는 불행사로 헌법상 기본권을 현재ㆍ직접 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있음을 뜻하므로, 자신의 법적 지위에 영향을 받지 않거나 단순히 사실적ㆍ경제적 이해관계로만 관련된 자의 청구는 허용되지 않음(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817; 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455 인용)
  • 국민투표권(헌법 제130조 제2항): 신행정수도사건에서 수도는 '국가권력의 핵심적 사항을 수행하는 국가기관들이 집중 소재하여 정치ㆍ행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 국가를 상징하는 곳'을 의미하며 국회ㆍ대통령 소재지가 결정적 요소라고 판시(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1, 36-38). 이 사건 법률에 의해 국무총리 등 49개 기관이 이전하더라도 6개부와 대통령은 서울에 잔류하고, 정부 주요정책은 여전히 국무회의 심의를 거쳐 대통령이 최종 결정하며 국무총리는 대통령의 보좌기관에 그치므로, 행정중심복합도시가 수도지위를 획득하거나 서울의 수도기능이 해체되는 것으로 볼 수 없어 관습헌법 위반의 문제 자체가 발생하지 아니함
  • 국민투표권(헌법 제72조): 헌법 제72조는 국민투표 부의대상 여부를 대통령의 재량에 의해 결정하도록 명문으로 규정하여 임의적 국민투표발의권을 독점적으로 부여함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 649 인용). 대통령의 부의가 없는 이상 국민투표권은 행사가 가능할 정도로 구체화되지 않음
  • 청문권: 국회가 공개적 토론과 타협을 거쳐 제정하는 법률에 대하여 국민에게 사전 청문절차를 요구하는 것은 의회주의ㆍ대의민주주의의 기본취지에 부합하지 아니하고, 청원권ㆍ헌법소원ㆍ위헌법률심판 등 대체적 절차가 마련되어 있으므로 국회입법에 대한 일반 국민의 청문권은 원칙적으로 인정되지 아니함
  • 평등권: 행정중심복합도시 건설로 인한 효과는 다양ㆍ복합적이어서 이익ㆍ불이익을 확정하는 것 자체가 불가능하고, 연기ㆍ공주지역은 기존 신행정수도 이전지역의 입지적 우위성을 활용해 선정된 것이어서 다른 지역에 처음부터 동등한 기회가 부여되지 않았다고 볼 수 없음
  • 납세자의 권리ㆍ재산권: 재정지출의 효율성ㆍ타당성 감시는 헌법상 국회의 책무(헌법 제54조, 제61조)이고 국민의 관여는 선거를 통한 간접적ㆍ보충적인 것에 그쳐 헌법상 열거되지 않은 기본권으로 볼 수 없으며, 조세의 부과ㆍ징수는 원칙적으로 재산권 침해가 아님(헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등, 판례집 9-2, 762, 773 인용)
  • 행복추구권ㆍ공무담임권ㆍ직업의 자유ㆍ거주이전의 자유: 개인ㆍ기업의 이윤추구 기대나 지리적 이점은 사실상 이익에 불과하고, 근무기관 이전으로 인한 불이익도 사실적인 것에 그침
  • 기속력ㆍ기판력 위반 주장: 수도의 이전ㆍ해체가 인정되지 않으므로 신행정수도법과 실질적으로 동일하다거나 신행정수도사건 결정의 기속력에 반한다고 볼 수 없음
  • 소결: 국민투표권, 청문권, 평등권, 재산권 등 기본권을 침해할 가능성이 없으므로 심판청구는 부적법함
• 본안 판단: 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 본안 판단에 이르지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 헌법 제130조 제2항 국민투표권 침해가능성(관습헌법 위반 여부)

• 법리: 수도는 정치ㆍ행정의 중추기능을 수행하는 국가기관의 소재지를 뜻하고 국회ㆍ대통령의 소재는 결정적 요소이며, 서울이 수도라는 관습헌법에 위반되는 법률 제정은 헌법개정절차를 거치지 않은 헌법개정에 해당할 때 비로소 국민투표권 침해가능성이 인정됨
• 포섭: 이 사건 법률 제16조에 따라 국무총리 등 총 49개 기관이 이전대상이나 통일부ㆍ외교통상부ㆍ법무부ㆍ국방부ㆍ행정자치부ㆍ여성가족부의 6개부와 대통령ㆍ국회는 서울에 잔류함. 이전기관의 직무범위는 경제ㆍ복지ㆍ문화 분야에 한정되고 금융정책 결정기관(한국은행ㆍ금융감독위원회)은 제외됨. 정부의 주요정책은 국무회의 심의를 거쳐 대통령이 최종 결정하며 국무총리는 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할할 뿐이고, 정보통신기술 발달로 장소적 이격에도 불구하고 대통령의 통제력 확보에 지장이 없음. 행정중심복합도시는 국가의 중요정책이 최종 결정되는 곳도 외교사절이 소재하는 곳도 아니며 국가상징기능은 역사ㆍ문화적 요소의 결합으로 형성되어 단기간에 인위적으로 획득될 수 없음. 반면 서울은 국회ㆍ대통령이 소재하고 대외관계가 형성되며 경제ㆍ문화의 중심지이자 대법원ㆍ헌법재판소가 소재하여 정치ㆍ행정의 중추기능과 국가상징기능을 계속 수행함
• 결론: 행정중심복합도시는 수도지위를 획득하지 않고 서울의 수도기능도 해체되지 않아 관습헌법 위반 문제 자체가 발생하지 아니하므로 국민투표권 침해가능성 불인정

쟁점 2: 헌법 제72조 국민투표권 침해가능성

• 법리: 헌법 제72조는 국민투표 부의대상 여부의 결정을 대통령의 독점적 재량에 맡긴 규정으로, 국민에게 특정 국가정책을 국민투표에 부칠 것을 요구할 권리는 인정되지 아니함
• 포섭: 이 사건 법률의 제정ㆍ시행 과정에서 대통령이 이를 국민투표에 부의한 사실이 없음
• 결론: 국민투표권 행사의 계기인 대통령의 부의가 없는 이상 청구인들의 국민투표권이 구체화되지 아니하여 침해가능성 불인정

쟁점 3: 청문권 침해가능성

• 법리: 국회가 공개적 토론ㆍ타협을 거쳐 제정한 법률에 대해 사전 청문절차를 요구하는 것은 대의민주주의 기본취지에 반하며, 청원권ㆍ헌법소원ㆍ위헌법률심판 등을 통한 견제가 가능함
• 포섭: 이 사건 법률은 재석의원 177인 중 찬성 158인으로 국회 본회의를 통과하는 입법절차를 거쳤고, 서울시의 수도지위나 서울시 관련 특례 법령이 개폐된 바 없어 서울시 공무원ㆍ시의회 의원인 청구인들의 불이익은 중앙행정기관 집중에 따른 행정상 편의의 일부 감소에 불과함
• 결론: 국회입법에 대한 일반 국민의 청문권은 인정되지 않고 서울시 관련 청구인들에게도 침해가능성 불인정

쟁점 4: 평등권 침해가능성

• 법리: 행정중심복합도시 건설의 효과를 이익 또는 불이익으로 확정할 수 없거나 지역 선정에 동등한 기회가 부여되었다면 평등권 침해가능성이 인정되지 아니함
• 포섭: 새로운 도시건설에 따른 생활환경 변화, 부동산 가격 변동 등 효과는 다양ㆍ복합적이어서 이익ㆍ불이익 판단 자체가 불가능하고, 연기ㆍ공주지역은 기존 신행정수도 이전 예정지의 입지적 우위성을 최대한 활용한다는 원칙에 따라 선정된 것으로 처음부터 다른 지역에 동등한 기회가 부여되지 않았다고 볼 수 없음
• 결론: 예정지역ㆍ주변지역이 아닌 지역에 거주한다는 사정만으로는 평등권 침해가능성 불인정

쟁점 5: 납세자의 권리ㆍ재산권ㆍ행복추구권ㆍ공무담임권ㆍ직업의 자유ㆍ거주이전의 자유 및 기속력 위반 주장

• 법리: 재정지출의 효율성ㆍ타당성 감시는 국회의 책무(헌법 제54조, 제61조)이므로 납세자의 권리는 헌법상 열거되지 않은 기본권으로 인정되지 아니하고, 조세의 부과ㆍ징수는 사유재산의 이용ㆍ수익ㆍ처분권에 중대한 제한이 없는 한 재산권 침해가 아니며, 이윤추구의 기대나 사실상 이점은 기본권으로 보호되지 아니함

• 포섭: 이 사건 법률에는 국민에게 직접 납세의무나 재정부담을 지우는 조세ㆍ부담금 규정이 없고, 특별회계 세입은 이전기관 청사 매각대금ㆍ출자ㆍ융자 수입 등으로 구성되어 이 법률만으로는 개인별 세부담 증가 여부조차 알 수 없음. 서울의 수도지위에 변화가 없어 서울시 공무원ㆍ시의원의 지위ㆍ권리에 영향이 없고, 이전대상기관 소속 공무원의 근무지 변경에 따른 불이익도 사실적인 것에 불과함. 수도의 이전ㆍ해체가 인정되지 아니하므로 신행정수도법과의 실질적 동일성도 인정되지 아니함

• 결론: 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 공무담임권, 직업의 자유, 거주이전의 자유 침해가능성 및 기속력ㆍ기판력 위반 주장 모두 불인정

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 각하

5) 반대의견

별개의견(재판관 전효숙, 이공현, 조대현)

• 청구인들의 심판청구가 모두 부적법하여 각하되어야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없고, 설령 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 반드시 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 아니함
• 그 이유는 헌법재판소가 2004. 10. 21. 선고한 2004헌마554등 신행정수도사건 결정문 중 반대의견에 설시된 논거를 원용함

위헌의견(재판관 권성, 김효종)

• 법리: 우리 헌법상 수도의 문제(단일 수도인지 복수 수도인지의 결단 포함)는 헌법유보사항으로서 국민의 의사(국민투표)로만 결정할 수 있고, 서울을 수도로 정한 것은 관습헌법이므로 그 분할은 헌법개정절차에 따라야 함(선례 2004헌마554등 원용). 기본권 침해 개연성은 최소한 두 법률의 형식적 비교만으로도 인정될 수 있음
• 포섭: 이 사건 법률은 이미 위헌결정된 신행정수도법의 대체입법으로서 체제ㆍ내용이 대부분 동일함. 행정각부처 중 73%(12부 4처/18부 4처 등 대비)가 행정도시에 소재하고 국방ㆍ외교 등을 제외한 거의 전 분야에 걸치며, 경제분야 행정을 관장하는 모든 부처와 기획예산처가 행정도시에 위치함. 국무총리가 행정도시에 위치함에 따라 국정통할기능 중 매우 중요한 부분과 국무회의 기능의 상당부분이 사실상 행정도시에서 수행되고, 국가행정예산의 약 70%(대전청사 포함)가 행정도시권에서 집행 지휘를 받음. 이에 반해 대통령ㆍ국회 및 6개부만 서울에 잔류함
• 결론: 행정도시의 건설과 운영은 정치ㆍ행정 중추기능의 대규모 분산에 해당하여 수도의 분할을 초래하고, 이는 헌법개정절차(국민투표)에 의하지 아니하고 법률만으로 처리된 것이므로 청구인들의 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해하여 위헌이라 판단함. 이 사건 청구는 각하할 것이 아니라 본안판단에 나아가 위헌을 선고했어야 함

참조: 헌법재판소 2005. 11. 24. 선고 2005헌마579 결정