2005헌바101 사립학교법 제25조 제3항 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 재판의 전제성 인정 여부 — 이 사건 법률조항이 임시이사 개개인의 임기만 정하고 있어 전체 임시이사 임기 종료를 다투는 당해사건(서울고등법원 2005라399)에 직접 적용되는 규정은 아니나, 부진정 입법부작위를 다투는 이 사건에서 재판의 전제성이 인정되는지 여부

본안 판단

• 이 사건 법률조항이 교육인적자원부장관의 임시이사 선임 기간 자체를 제한하지 아니한 것이 학교법인의 사립학교 운영의 자유를 침해하는지 여부
• 이 사건 법률조항이 학교법인의 재산권을 침해하는지 여부
• 이 사건 법률조항이 학교법인 설립자의 재산권·행복추구권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 학교법인 ○○학원은 1991. 1. 24. 교육부장관 허가로 설립되었고, 청구인들은 설립 당시의 이사들임
• ○○학원은 1998. 5. 26., 1998. 12. 15. 이사회에서 청구인들 등을 이사로 선임하였고 교육부장관이 취임을 승인함
• 교육부장관은 2000. 7. 7. 위 이사선임 결의에 중대·명백한 하자가 있다는 이유로 취임승인 취소를 통보하고 같은 날 구 사립학교법 제25조에 의하여 최○선 등 5인을 임시이사로 선임함
• 그 후 임시이사들이 사퇴하고 교육부장관이 새로이 임시이사를 선임하여 2004. 11. 20.부터 김○복 등 7인의 임시이사로 이사회가 구성됨
• 심판대상조항(구 사립학교법 제25조 제3항 후문): "임시이사는 제1항의 규정에 의한 사유가 해소될 때까지 재임한다. 이 경우 그 사유가 장기간 지속되는 경우에도 그 재임기간은 2년 이내로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다."
• 청구인들은 위 조항이 교육부장관이 임시이사를 선임할 수 있는 기간 자체를 제한하는 것이라고 주장하며, 최초 임시이사 선임일(2000. 7. 7.)로부터 4년이 경과한 2004. 7. 7. 이사 전원에 결원이 발생하였다는 취지로 2005. 1. 21. 인천지방법원에 민법 제63조에 따른 임시이사 선임을 신청함(2005비합4)
• 법원은 2005. 5. 13. 위 조항이 교육부장관의 선임 기간이 아니라 임시이사 개개인의 임기를 제한하는 것이라는 이유로 신청을 각하함
• 청구인들은 항고하고(서울고등법원 2005라399) 항고심 계속중 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(2005카기563), 2005. 11. 10. 항고와 제청신청이 모두 기각되었고, 청구인들이 재항고하지 아니하여 당해사건은 2005. 11. 24. 확정됨
• 청구인들은 2005. 12. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인들의 주장 요지: 이 사건 법률조항이 장관의 임시이사 선임 기간에 관하여 명확한 규정을 두지 아니하여 자의적 법집행으로 관선 임시이사 체제를 무기한 지속시킬 수 있게 함으로써 사립학교 운영의 자유·재산권을 과잉 침해하고, 임시이사 체제 장기화로 설립자의 건학이념이 반영될 여지가 없게 되어 설립자의 재산권·행복추구권도 침해한다는 것임
• 법원의 위헌제청신청 기각 이유: 이해관계인이 장관에게 임시이사 해임을 신청하고 그 거부처분에 대하여 항고소송으로 다툴 수 있으므로 임시이사체제가 무기한 지속된다거나 기본권이 침해된다고 볼 수 없다는 것임
• 구 교육인적자원부장관의 의견: 이 사건 법률조항은 학교법인의 목적 달성과 학생 수학권 보장을 위한 정당한 입법이고, 임시이사 체제는 학교법인 자신의 귀책사유에 의한 것이므로 과잉금지의 원칙에 반하지 아니한다는 것임

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 사립학교법 제25조 제3항 후문 (심판대상조항)	임시이사는 제1항의 사유가 해소될 때까지 재임하되, 사유가 장기간 지속되는 경우에도 재임기간은 2년 이내로 하고 1차에 한하여 연임할 수 있다는 규정
사립학교 운영의 자유 (헌법 제10조, 제31조 제1항, 제3항)	헌법에 명문 규정은 없으나 헌재가 위 조항들로부터 도출한 기본권
재산권 (헌법 제23조 제1항)	재산권 보장 규정
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙 심사 기준
사립학교법 제9조, 민법 제34조	학교법인의 재산권 행사는 '정관으로 정한 목적의 범위 내'라는 본질적 제약을 받는다는 근거
사립학교법 제25조 제1항, 제2항	임시이사 선임사유 및 조속한 사유 해소 노력의무
민법 제63조	재단법인 임시이사 선임에 관한 일반조항(사립학교법 제25조의 특칙 대상)

결정요지

• 적법요건 판단: 이 사건 법률조항은 개별 임시이사의 임기를 정하고 있을 뿐이어서 전체 임시이사의 임기 종료를 다투는 당해사건에 직접 적용되는 법률규정이라 할 수는 없으나, 부진정 입법부작위를 다투는 이 사건에서 교육인적자원부장관이 임시이사를 선임할 수 있는 기간을 제한하고 있지 않은 점의 위헌성이 인정되어 헌법불합치 결정이 내려지고 입법자가 개선입법을 행함으로써 장관이 임시이사를 선임할 수 있는 기간을 새로이 규정하게 되면 그 개정 법률이 소급하여 당해사건에 적용되어 재판에 영향을 미칠 가능성이 있으므로 재판의 전제성을 인정할 수 있음(헌재 2006. 4. 27. 2005헌바69, 판례집 18-1상, 561, 567 참조)
• 본안 판단:
  • 임시이사제도는 위기사태에 빠진 학교법인을 조속한 시일 내에 정상화시킴으로써 학생들의 수학권이 침해되는 것을 방지하려는 데 그 제도적 취지가 있으므로 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있음
  • 임시이사는 설립 목적의 본질적인 변경이나 임시이사 선임사유 해소 시의 정식이사 선임과 같이 학교법인의 일반적인 운영을 넘어서는 사항을 결의할 수 없는 등 그 권한에 내재적인 한계가 있음
  • 학교법인의 이해관계인은 교육인적자원부장관에게 임시이사 해임신청을 하고 그 거부처분에 대하여 항고소송으로 다툴 수 있으며, 민법 제63조에 따라 법원에 임시이사 선임을 신청할 수 있는 등 임시이사 체제가 부당히 장기화되는 것을 방지하기 위한 법적 수단들이 마련되어 있음
  • 임시이사 개개인의 임기 규정은 그 임기 중 선임사유가 해소된 경우에도 임기를 보장하는 취지가 아님이 문언상 명백하고, 비정상적 상황이 종료되면 즉시 퇴임하는 것이 당연하며, 반면 상황이 해소되지 않는 동안에는 그 역할·기능을 계속 수행할 필요가 있음
  • 학교법인은 재산권을 행사함에 있어서 '정관으로 정한 목적의 범위 내'(사립학교법 제9조, 민법 제34조)라는 본질적 제약을 받고, 그 재산은 학교 운영 및 학생 교육의 물적 토대가 되어 사회적 연관성과 기능이 대단히 크므로, 입법자는 학교법인의 재산이 외부에 유출되거나 교육 외 목적으로 사용되는 것을 막기 위한 규제 마련에 상당한 재량을 가짐
  • 임시이사 체제의 존속기한을 설정하는 것은 제도 자체의 본래적 기능과 부합하지 않고, 임시이사제도는 파행운영으로 인한 학교법인의 손해를 방지하고 학교법인이 정관 목적에 따라 정당하게 재산권을 행사할 수 있는 상태를 회복시킴으로써 오히려 실질적으로 학교법인의 재산권을 보호하는 기능도 포함하고 있음
  • 학교법인은 설립자와는 별개의 인격체로서 독립된 권리·의무의 주체이고 법은 원칙적으로 학교법인만을 사립학교 운영의 주체로 허용하므로(사립학교법 제3조 제1항), 설립자와 학교법인 사이에는 구체적인 권리·법률관계가 성립될 여지가 없고 건학이념 구현 여부는 사실상의 이해관계에 불과함(대법원 1989. 2. 14. 선고 88다카4710 판결 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재판의 전제성

• 법리: 부진정 입법부작위를 다투는 심판청구에서 위헌성이 인정되어 헌법불합치 결정에 따른 개선입법이 이루어지면 그 개정 법률이 소급 적용되어 당해사건의 재판에 영향을 미칠 가능성이 있는 경우 재판의 전제성이 인정됨(헌재 2006. 4. 27. 2005헌바69 참조)
• 포섭: 이 사건 법률조항은 개별 임시이사의 임기만 규정할 뿐이어서 전체 임시이사의 임기 종료 여부가 다투어지는 당해사건(서울고등법원 2005라399)에 직접 적용되는 규정은 아니지만, 청구인들이 다투는 것은 장관의 임시이사 선임 가능 기간 자체를 제한하지 아니한 부진정 입법부작위이고 이에 대해 헌법불합치 결정 및 개선입법이 이루어지면 개정 법률이 소급 적용되어 당해사건 재판에 영향을 미칠 가능성이 있음
• 결론: 재판의 전제성 인정

쟁점 2: 사립학교 운영의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 사립학교 운영의 자유 — 헌법에 명문 규정은 없으나 헌법 제10조, 제31조 제1항, 제31조 제3항에서 도출되는 기본권(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 참조)이고, 이 사건 법률조항은 임시이사 체제가 자의적 판단에 의해 무한정 길어질 여지를 완전히 배제할 수 없어 학교법인의 사립학교 운영의 자유를 제한하는 조항으로 볼 수 있음

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 임시이사제도는 위기사태에 빠진 학교법인을 조속히 정상화시킴으로써 학생들의 수학권 침해를 방지하려는 데 제도적 취지가 있어 헌법 제37조 제2항의 공공복리를 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정됨
• (2) 수단의 적합성: 임시이사 체제의 존속기한을 일률적으로 규정하면 선임사유가 해소되지 않았음에도 그 제한에 얽매어 임시이사를 선임할 수 없거나 직무수행이 중단되어 학교 경영을 더욱 어렵게 할 수 있으므로, 존속기한을 두지 않는 것이 학교법인 목적 달성·손해 방지·학생 수학권 보장이라는 제도 취지에 부합함
• (3) 침해의 최소성: 임시이사는 설립 목적의 본질적 변경, 정식이사 선임 등 일반적 운영을 넘어서는 사항을 결의할 수 없다는 권한상 내재적 한계가 있고, 이해관계인은 임시이사 해임신청 및 거부처분에 대한 항고소송, 민법 제63조에 의한 법원의 임시이사 선임 신청 등 임시이사 체제 장기화를 방지할 법적 수단을 이용할 수 있음
• (4) 법익의 균형성: 개별 임시이사의 임기·연임 제한은 장기 재임으로 인한 유착관계 형성을 방지하고 임기 종료 전 선임사유 해소를 유도하는 취지이고, 존속기한을 따로 정하지 않음으로써 얻는 학교 정상화·수학권 보장이라는 공익이 임시이사 체제 장기화 가능성이라는 불이익보다 큼
• 포섭: ○○학원의 경우 2000. 7. 7. 최초 임시이사가 선임된 이래 사퇴·재선임을 거쳐 2004. 11. 20.부터 새 임시이사 체제가 유지되고 있으나, 이 사건 법률조항은 개별 임시이사의 임기만 2년(1차 연임 가능)으로 제한할 뿐 장관의 선임 가능 기간 자체를 제한하지 아니하며, 청구인들로서는 임시이사 해임신청·항고소송 또는 민법 제63조에 의한 법원의 선임신청 등을 통해 임시이사 체제의 부당한 장기화를 다툴 법적 수단이 마련되어 있었음
• 결론: 사립학교 운영의 자유를 과잉되게 침해한다고 할 수 없음

쟁점 3: 재산권 침해 여부

• 법리: 재산권 행사의 대상이 되는 객체의 사회적 연관성과 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 정당화됨(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 참조). 학교법인은 재산권을 행사함에 있어 '정관으로 정한 목적의 범위 내'라는 본질적 제약을 받고, 그 재산은 학생·교직원·학부모 다수의 생활에 큰 영향을 미쳐 사회적 연관성과 기능이 대단히 크므로 입법자는 적절한 규제 마련에 상당한 재량을 가짐
• 포섭: 이 사건 법률조항이 임시이사 체제의 존속기한을 명시하지 아니하여 학교법인의 재산권 제한이 무한정 길어질 개연성을 완전히 배제할 수는 없으나, 임시이사제도의 입법목적 정당성, 임시이사 권한의 내재적 한계, 임시이사 체제 장기화 방지를 위한 법적 장치가 앞서 살펴본 것과 같이 마련되어 있고, 나아가 임시이사제도는 파행운영으로 인한 손해를 방지하고 학교법인이 정관 목적에 따라 재산권을 행사할 수 있는 상태를 회복시켜 오히려 실질적으로 학교법인의 재산권을 보호하는 기능도 포함하고 있음
• 결론: 학교법인의 재산권에 대한 과잉된 제한이라고 볼 수 없음

쟁점 4: 학교법인 설립자의 기본권 침해 여부

• 법리: 학교법인은 설립자와는 별개의 인격체로서 독립된 권리·의무의 주체이고, 사립학교법은 원칙적으로 학교법인만을 사립학교 운영의 주체로 허용하므로 설립자는 학교법인 설립 이후 학교법인과의 사이에 구체적인 권리 내지 법률관계가 성립될 여지가 없음(대법원 1989. 2. 14. 선고 88다카4710 판결 참조)

• 포섭: 청구인들은 임시이사 체제 장기화로 설립자의 건학이념이 학교 운영에 반영되지 못하게 되어 설립자의 재산권·행복추구권이 침해된다고 주장하나, 설립자가 학교법인의 정체성 유지·건학이념 구현에 대해 가지는 이해관계는 법률적인 이해관계가 아니라 사실상의 이해관계에 불과함

• 결론: 설립자의 재산권·행복추구권 침해 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없음

• 최종 결론: 구 사립학교법(1999. 8. 31. 법률 제6004호로 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7802호로 개정되기 전의 것) 제25조 제3항 후문은 헌법에 위반되지 아니한다는 재판관 전원일치 의견(재판관 조대현의 반대의견 있음)

5) 반대의견 (재판관 조대현)

• 학교법인은 설립자가 정한 설립취지에 따라 사립학교를 자주적·자율적으로 운영할 자유를 헌법상 기본권으로 보장받으며(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63), 사립학교 교육에 대한 국가의 간섭은 공교육, 즉 학력인정에 필요한 교육의 충실을 확보하기 위하여 필요한 한도에 그쳐야 함
• 헌법 제31조 제6항이 사립학교를 포함한 교육제도의 내용 형성을 입법권에 위임하였더라도, 학교법인·사립학교의 자율적 운영을 제한하려면 헌법 제37조 제2항의 요건을 갖추어야 하고 교육받을 권리·교육선택권 보장을 위해 필요한 최소한도의 제한에 그쳐야 함
• 학교법인의 임시이사는 이사 결원상태를 해소시키는 것이 임무이므로 임시이사로 취임한 즉시 이사회를 열어 결원된 이사를 선임하여 이사결원상태를 해소하여야 하고, 결원상태가 해소되면 더 이상 재임할 필요가 없음
• 이 사건 법률조항이 "임시이사의 재임기간은 2년 이내로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다"고 규정한 것은 임시이사제도의 본질을 벗어나 재임기간을 불합리하게 장기화하는 것이고, 교육인적자원부장관으로 하여금 학교법인의 운영을 장기간 지배하게 함으로써 학교법인의 자주성과 자율성을 정당한 사유 없이 근본적으로 침해함
• 결론: 구 사립학교법 제25조 제3항 후문은 헌법에 위반된다고 봄

참조: 헌법재판소 2009. 4. 30. 선고 2005헌바101 결정