2006두20150 폐기물처리시설설치승인처분무효확인등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 관리형 매립시설의 '조성면적' 산정에 순수매립시설의 부지면적뿐만 아니라 관련 부대시설의 부지면적도 포함되는지 여부
• 입지선정위원회의 구성방법·절차가 주민대표나 주민대표 추천 전문가의 참여 없이 이루어지는 등 위법한 경우, 그 의결에 터잡은 폐기물처리시설 입지결정처분이 위법한지 여부
• 입지선정위원회의 구성·절차상 하자가 폐기물처리시설 설치승인처분의 무효사유(중대·명백한 하자)에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 원고 외 31인(화순군 관내 주민 등), 피고는 전라남도지사
• 화순군수는 화순군 농촌폐기물종합처리시설(이하 '이 사건 처리시설', 관리형 매립시설)의 설치를 추진함
• 이 사건 처리시설은 순매립장(24,720㎡), 침출수처리장(1,950㎡), 내부도로(1,980㎡), 외부도로(4,330㎡), 소각시설 및 재활용선별시설(9,830㎡)로 구성됨
• 화순군 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례 제3조 제1호는 조성면적 3만㎡ 이상인 폐기물 매립시설을 입지선정계획 결정의 대상으로 규정함
• 화순군수는 이 사건 처리시설의 입지선정에 앞서 관내 주민 210인, 사회단체장 25인, 군 의회 의원 16인, 기자 13인, 군 공무원 16인 등 총 280인을 위원으로 하면서 군수가 선정하는 전문가와 주민대표가 추천하는 전문가는 전혀 포함시키지 않은 입지선정위원회를 임의로 구성함
• 위 입지선정위원회는 투표에 의하여 5곳의 후보지 중 화순군 한천면 가압리(주암제 상부)를 이 사건 처리시설의 대상입지로 결정함
• 화순군수는 피고에게 이 사건 처리시설의 부지면적을 28,650㎡(외부도로·소각시설 및 재활용선별시설 부지면적 제외)로 하여 폐기물처리시설 설치승인신청을 하였고, 피고는 폐기물관리법 제30조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제21조 제2항에 의거하여 이를 승인하는 이 사건 처분을 함
• 원심(광주고법 2006. 11. 30. 선고 2006누667 판결)은 이 사건 처리시설의 실제 조성면적이 3만㎡ 이상이어서 폐촉법상 입지선정위원회 절차가 요구됨에도 이를 거치지 않아 이 사건 처분이 위법하고, 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 판단함
• 피고는 조성면적 산정에 관한 채증법칙 위배, 입지선정위원회 구성에 관한 법리오해, 무효사유에 관한 법리오해를 상고이유로 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제9조 제1항·제3항	입지선정계획 결정·공고 및 주민대표 참여 입지선정위원회 설치의무
구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 제7조 [별표 1]	입지선정위원회 위원 정수·위촉기준(의회의원·공무원·주민대표·전문가 구성)
구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 제11조 제2항	입지선정위원회 회의의 의결정족수(재적 3분의 2 이상 참석, 참석 과반수 찬성)
폐기물관리법 제2조 제7호	폐기물처리시설의 정의
폐기물관리법 제30조 제2항	폐기물처리시설 설치승인의 근거
화순군 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례 제3조 제1호	입지선정계획 결정대상 시설(조성면적 3만㎡ 이상 매립시설)

판례요지

• 입지선정위원회 구성방법 위법과 입지결정처분의 위법성
  • 입지선정위원회는 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 의결기관임
  • 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 일정 수 이상의 주민대표 등을 참여시키도록 한 것은 폐기물처리시설 입지선정 절차에 있어 주민의 참여를 보장함으로써 주민들의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있음
  • 주민대표나 주민대표 추천에 의한 전문가의 참여 없이 의결이 이루어지는 등 입지선정위원회의 구성방법이나 절차가 위법한 경우에는 그 하자 있는 입지선정위원회의 의결에 터잡아 이루어진 폐기물처리시설 입지결정처분도 위법하게 됨(대법원 2003. 11. 14. 선고 2003두7118 판결 등 참조)
  • 따라서 입지선정위원회의 구성·절차상 위법은 그에 터잡은 입지결정처분의 위법사유가 됨
• 행정처분의 당연무효 판단기준
  • 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 함
  • 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요함(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조)
  • 따라서 처분의 하자가 무효사유에 해당하는지는 법규의 목적·기능과 사안의 특수성을 함께 고찰하여 판단함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 처리시설의 조성면적이 폐촉법 적용대상(3만㎡ 이상)에 해당하는지 여부

• 법리: 관리형 매립시설의 조성면적은 순수매립시설의 부지면적뿐만 아니라 매립시설과 기능적으로 연계된 관련 부대시설들의 부지면적을 모두 포함하는 것으로 보아야 함
• 포섭: 이 사건 처리시설은 순매립장 24,720㎡, 침출수처리장 1,950㎡, 내부도로 1,980㎡, 외부도로 4,330㎡, 소각시설 및 재활용선별시설 9,830㎡로 구성되고 이들은 모두 순매립장과 기능적으로 연계된 부대시설이므로, 합산 조성면적은 총 42,810㎡로 화순군조례 제3조 제1호의 3만㎡ 이상 요건을 충족함
• 결론: 이 사건 처리시설은 폐촉법이 정한 입지선정계획 결정·공고 및 입지선정위원회 절차가 요구되는 대상이고, 원심의 조성면적 인정에 채증법칙 위배 등 위법 없음

쟁점 2: 화순군 입지선정위원회의 구성·절차상 하자로 인한 이 사건 처분의 위법 여부

• 법리: 주민대표나 주민대표 추천 전문가의 참여 없이 입지선정위원회의 구성방법이나 절차가 위법한 경우 그 의결에 터잡은 입지결정처분도 위법하게 됨
• 포섭: 화순군수는 군수가 선정하는 전문가와 주민대표가 추천하는 전문가를 전혀 포함시키지 않은 채 관내 주민·사회단체장·군의회 의원·기자·군 공무원 등 280인으로 입지선정위원회를 임의로 구성하여 이 사건 처리시설의 대상입지를 결정하였고, 이에 터잡아 화순군수가 신청하고 피고가 승인한 이 사건 처분이 이루어짐
• 결론: 이 사건 처분은 법령을 잘못 적용한 위법한 처분이고, 원심의 판단에 입지선정위원회 구성에 관한 법리오해 없음

쟁점 3: 이 사건 처분의 하자가 무효사유에 해당하는지 여부

• 법리: 처분이 당연무효이려면 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 하고, 이는 법규의 목적·의미·기능에 대한 목적론적 고찰과 구체적 사안의 특수성에 대한 합리적 고찰을 통해 판별함

• 포섭: 폐촉법 시행령이 군수·주민대표 추천 전문가 각 2인을 입지선정위원회에 참여시키도록 한 것은 전문적 식견으로 문제점을 사전에 심도 있고 공정하게 검토하게 하여 주민 참여를 실질화하고 지방자치단체의 전횡이나 소수 주민대표의 경솔한 결정으로 인한 주민 권리 침해를 방지하기 위한 필요불가결한 요소인데, 화순군수가 적용법령을 그르쳐 이러한 전문가 4인을 전혀 포함시키지 않은 채 임의로 입지선정위원회를 구성함

• 결론: 이 사건 처분의 하자는 중대하고 객관적으로도 명백하여 무효사유에 해당하고, 원심의 판단에 행정처분의 무효사유에 관한 법리오해 없음

• 최종 결론: 상고 기각. 상고비용은 피고(패소자)가 부담함

참조: 대법원 2007. 4. 12. 선고 2006두20150 판결