2007두6946 과징금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였는지 여부의 판단 기준
• 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있는 경우, 그 기준에 따른 처분이 곧바로 적법한 것으로 인정되는지 여부
• 약사의 의약품 개봉판매행위에 대한 과징금 부과처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 약국개설자(약사), 피고는 인천광역시 연수구보건소장
• 원고는 의약품 '마그밀'의 포장을 개봉하여 판매함으로써 구 약사법(2007. 4. 11. 법률 제8365호로 전문 개정되기 전의 것) 제39조를 위반함
• 2005. 8. 5. 피고가 위 위반사실을 적발하고, 같은 달 16. 원고에게 구 약사법 제69조 제1항 제3호, 제3항, 구 약사법 시행규칙 제89조 및 [별표 6] '행정처분의 기준'에 따라 업무정지 15일의 처분을 하겠다는 사전통지를 함
• 2005. 9. 30. 피고는 구 약사법 제71조의3 제1항, 제2항, 구 약사법 시행령 제29조 및 [별표 1의2] '과징금 산정기준'에 따라 업무정지 15일에 갈음하는 과징금 8,550,000원(=15일×570,000원)의 부과처분(이 사건 처분)을 함
• 원심(서울고법 2007. 2. 15. 선고 2006누10186 판결)은 원고의 위반행위 내용과 정도, 국민보건에 미치는 영향 등을 고려할 때 이 사건 처분의 전제가 된 15일의 업무정지기간이 비례의 원칙에 위배되어 재량권 일탈·남용에 해당하고 그 위법이 이 사건 과징금 부과처분에도 마찬가지로 존재한다는 이유로 처분을 취소함
• 피고는 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해를 이유로 상고

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제27조	재량처분의 취소(재량권 일탈·남용 심사)
구 약사법 제39조 (2007. 4. 11. 개정 전)	의약품 개봉판매의 원칙적 금지
구 약사법 제69조 제1항 제3호, 제3항	업무정지 등 제재적 행정처분의 근거
구 약사법 제71조의3 제1항, 제2항	과징금 부과의 근거
구 약사법 시행령 제29조 [별표 1의2]	과징금 산정기준
구 약사법 시행규칙 제89조 [별표 6]	행정처분의 기준

판례요지

• 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용 판단 기준
  • 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 함(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조)
• 부령 형식 제재기준의 법적 성격 및 처분 적법성 판단방법
  • 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없음
  • 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없음(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결, 대법원 1997. 5. 30. 선고 96누5773 판결, 대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 등 참조)
  • 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 됨
  • 따라서 부령 형식의 처분기준에 적합한 처분이라도 곧바로 적법한 것은 아니고, 처분기준이 헌법·법률에 반하거나 현저히 부당하다고 볼 합리적 이유가 없는 한 함부로 재량권 일탈·남용으로 판단해서는 안 됨
• 약사의 의약품 개봉판매행위에 대한 과징금 부과처분의 재량권 일탈·남용 해당 여부
  • 의약품의 개봉판매를 원칙적으로 금지하는 구 약사법 제39조는 처방전에 의하지 아니한 임의조제를 금지하는 한편, 설명서 없는 판매로 인한 의약품 오·남용을 방지하여 국민보건의 향상을 도모하는 데 규정 취지가 있고, 약사법의 입법목적 및 의약분업 원칙의 본질과 직접 관련되는 규정임
  • 따라서 원고의 이 사건 과징금 부과처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것에 해당한다고 보기 어려움

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용 판단 기준 및 부령 형식 처분기준의 효력

• 법리: 재량권 일탈·남용 여부는 위반행위 내용과 처분으로 달성하려는 공익목적 등을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 부령 형식의 처분기준은 행정청 내부 사무처리준칙에 불과하여 법원을 기속하지 않으므로 그 기준에 적합하다는 사정만으로 처분이 곧바로 적법한 것은 아니며, 처분기준이 헌법·법률에 합치되지 않거나 위반행위 내용 및 관계 법령 취지에 비추어 현저히 부당하다고 볼 합리적 이유가 없는 한 함부로 재량권 일탈·남용으로 판단해서는 안 됨
• 포섭: 원심은 구 약사법 시행규칙에 정해진 업무정지기간(15일)을 전제로 이 사건 과징금 부과처분이 위법하다고 판단하였으나, 위 처분기준(시행규칙 [별표 6], 시행령 [별표 1의2])이 헌법·법률에 반하거나 현저히 부당하다고 볼 사정에 대한 검토 없이 곧바로 재량권 일탈·남용을 인정한 것이어서 위 법리에 어긋남
• 결론: 처분기준 적합 여부만으로 재량권 일탈·남용을 쉽게 인정한 원심 판단은 부당

쟁점 2: 약사의 의약품 개봉판매행위에 대한 이 사건 과징금 부과처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부

• 법리: 재량권 일탈·남용 여부는 위반행위 내용과 공익목적 등을 비교·형량하여 판단하여야 함
• 포섭: 원고가 개봉판매한 '마그밀'은 오·남용 우려가 적은 일반의약품이나 신기능장애·설사 환자에게는 투여를 금하거나 심기능장애·고마그네슘혈증 환자에게는 신중히 투여하여야 하고 장기 대량 투여 시 부작용이 나타날 수 있어 구입자에 대한 충분한 설명이 필요한 점, 원고 약국은 처분 전년도 총매출금액이 2억 8,500만 원을 넘는 대형약국으로서 과징금 산정기준상 업무정지 1일당 최고액(57만 원)이 적용되는 규모인 점, 피고가 시행규칙 [별표 6]에 따라 위반횟수 1회에 해당하는 업무정지 15일을 사전통지하였다가 원고의 의견을 청취한 후 시행령 [별표 1의2]에 따라 과징금(8,550,000원)으로 산정하여 부과한 점, 시행규칙 [별표 6] 일반기준 제9호가 정한 감면사유(국민보건 등 공익상 필요, 기소유예·선고유예, 청문·사전통지 의견의 타당성 인정 등)에 해당한다고 볼 사정이 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 과징금 부과처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것으로 보기 어려움
• 결론: 이 사건 과징금 부과처분이 위법하다고 판단한 원심에는 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해가 있음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 서울고등법원 환송

참조: 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결