2007헌마40 공직선거법 제200조 제2항 단서 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음(적법요건에 관한 별도의 판단 없이 곧바로 본안 판단으로 나아감)

본안 판단

• 비례대표지방의회의원 당선인의 선거범죄로 인한 당선무효 시 후보자명부상 차순위 후보자의 의석 승계를 불인정하는 심판대상조항이 대의제 민주주의 원리에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 자기책임의 원리에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 차순위 후보자의 공무담임권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 2006. 5. 31. 지방의회의원선거 당시 국민중심당의 비례대표논산시의회의원 후보자명부에 추천순위 2순위로 등록된 자임
• 위 후보자명부 1순위 등록자가 비례대표논산시의회의원으로 당선되었으나, 공직선거법위반(허위사실공표) 혐의로 기소되어 100만 원의 벌금형을 선고받고 그 판결이 2006. 11. 24. 확정됨으로써 비례대표논산시의회의원직을 상실함
• 궐원된 의석 승계를 결정해야 할 논산시선거관리위원회는 공직선거법 제200조 제2항 단서의 승계 예외사유(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)에 해당한다는 이유로 청구인의 의석승계를 인정하지 아니함
• 심판대상조항 — 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제200조 제2항 단서 중 "비례대표지방의회의원 당선인이 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때" 부분
• 관련조항 — 공직선거법 제264조(선거범죄·정치자금법 위반으로 징역 또는 100만 원 이상 벌금형 선고 시 당선무효), 제194조 제3항(사퇴·사망 등 사유로 당선효력 상실·무효 시 후보자명부 순위에 따른 재결정)
• 청구인은 위 법률조항이 지방의회 피선거권 및 공무담임권, 국민주권의 원리, 정당활동의 자유와 정당의 보호규정 등을 침해하였다고 주장하며 2007. 1. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: 심판대상조항은 의원의 정당 기속성만을 강조하여 소속 정당에 책임을 전가함으로써 국민주권원리에 위배되고, 정당의 책임이 인정되기 어려운 당선인 개인의 선거범죄에 대해 정당과 차순위 후보자에게까지 불이익을 전가하는 것은 자기책임의 원칙 및 과잉금지원칙에 위배됨
• 중앙선거관리위원회위원장 의견: 심판대상조항은 왜곡된 선거인의 의사를 바로잡고 선거범죄를 예방하기 위한 것으로 필요성은 인정되나, 다른 방법으로도 입법목적을 달성할 수 있고 선거범죄에 관여하지 않은 정당에까지 책임을 묻는 것은 자기책임의 원칙에 부합하지 않는 문제점이 있음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제200조 제2항 단서 중 '비례대표지방의회의원 당선인이 제264조의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때' 부분	비례대표지방의회의원 당선인이 선거범죄로 당선무효된 경우 후보자명부에 의한 의석 승계를 배제 — 심판대상조항
공직선거법 제264조	당선인이 선거범죄 및 정치자금법 제49조의 죄로 징역 또는 100만 원 이상 벌금형을 선고받으면 당선무효
공직선거법 제194조 제3항	당선인이 사퇴·사망하거나 피선거권 상실 등으로 당선효력이 상실·무효된 경우 후보자명부 순위에 따라 당선인을 재결정
헌법 제1조 제2항	국민주권의 원리
헌법 제8조	정당에 대한 보호규정
헌법 제25조	공무담임권 — 피선거권·공직취임권 포괄, 공직취임 기회의 자의적 배제 금지 포함
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙의 근거
헌법 제41조 제3항	비례대표제 등 선거에 관한 사항은 법률로 정함 — 입법형성권의 근거이자 한계

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단
  • 현행 비례대표선거제 하에서 선거권자들의 정치적 의사표명에 의해 직접 결정되는 것은 정당에 배분되는 비례대표의석수이고, 궐원된 의석의 승계는 후보자등록 당시 제출된 정당의 후보자명부 순위에 따라 이루어지는 것이 자연스러움. 다만 궐원 의석 승계를 어떻게 정할지는 입법형성권의 범위 내이나 대의제 민주주의 원리, 공무담임권 보장 취지, 선거의 의미·기능이 충분히 고려되어야 하는 헌법적 한계가 있음(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219 참조)
  • 심판대상조항은 선거범죄를 범한 당선인 본인의 의원직 박탈에 그치지 않고 궐원된 의석의 승계까지 인정하지 아니함으로써 그 정당에 의석을 할당하도록 한 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시·왜곡하는 결과가 됨. 자치구·시·군의회 다수(230개 중 117개)의 비례대표정수가 1인에 불과하여 승계를 불인정하면 비례대표의원이 아예 없게 될 수도 있고, 일반적 궐원사유(사직·퇴직 등)와 달리 취급할 합리적 이유도 찾기 어려워 대의제 민주주의 원리에 부합하지 아니함
  • 법적 제재가 위반행위에 대한 책임의 소재와 전혀 상관없이 이루어지도록 규정되어 있다면 자기책임의 범위를 벗어난 제재로서 헌법위반 문제를 일으킴(헌재 2004. 6. 24. 2002헌가27 참조). 심판대상조항으로 불이익을 받는 정당·차순위 후보자는 당선인의 선거범죄에 아무런 귀책사유가 없음에도, 심판대상조항은 정당·차순위 후보자의 개입·관여 여부, 선거결과(정당 득표율)에의 영향 여부, 정당의 실질적 감독·통제 가능성 등을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 승계를 불인정하므로 자기책임의 범위를 벗어나는 제재임
  • 심판대상조항의 목적(왜곡된 선거인 의사 시정, 선거범죄 예방을 통한 깨끗한 선거풍토 확립)은 공공복리를 위한 것으로 정당성이 인정되나, 대의제 민주주의 원리·자기책임의 원리에 반하는 것으로서 입법재량의 한계를 벗어나 수단의 적합성을 인정하기 어려움. 선거범죄 처벌조항과 당선무효만으로도 목적을 어느 정도 달성할 수 있고, 선거결과에 직접 영향을 미친 범죄로 한정하거나 정당·차순위 후보자의 책임이 인정되는 경우로 한정하는 등 완화된 대체수단이 가능함에도 일률적으로 승계를 금지하여 침해의 최소성에 반하며, 청구인은 공직취임의 기회 자체를 박탈당해 법익의 균형성에도 반하므로 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 심판대상조항의 대의제 민주주의 원리 위배 여부

• 법리: 비례대표선거제 하에서 선거권자들의 정치적 의사표명에 의해 직접 결정되는 것은 정당에 배분되는 의석수이며, 궐원 의석의 승계는 후보자명부 순위에 따라 이루어지는 것이 자연스러움. 입법자가 승계 방식을 정할 때에도 대의제 민주주의 원리, 공무담임권 보장 취지, 선거의 의미·기능이 충분히 고려되어야 하는 헌법적 한계가 있음
• 포섭: 심판대상조항은 당선인 본인의 의원직 박탈에 그치지 않고 궐원 의석의 승계까지 불인정함으로써 그 정당에 의석을 할당한 선거권자들의 정치적 의사표명을 무시·왜곡하는 결과를 초래함. 2006. 5. 31. 실시된 제4회 전국동시지방선거 당시 230개 자치구·시·군의회 중 117개의 비례대표정수가 1인에 불과하여 승계를 불인정하면 해당 의회들에 비례대표의원이 아예 없게 될 수도 있고, 당선인의 선거범죄로 인한 당선무효를 일반적 궐원사유(사직·퇴직 등)와 달리 취급할 합리적 이유도 없음
• 결론: 심판대상조항은 선거권자의 의사를 무시하고 왜곡하는 결과를 초래하여 대의제 민주주의 원리에 부합하지 아니함

쟁점 2: 심판대상조항의 자기책임의 원리 위배 여부

• 법리: 법적 제재가 위반행위에 대한 책임의 소재와 전혀 상관없이 이루어지도록 법률이 규정하고 있다면 이는 자기책임의 범위를 벗어나는 제재로서 헌법위반의 문제를 일으킴(헌재 2004. 6. 24. 2002헌가27 참조)
• 포섭: 심판대상조항으로 불이익을 받는 것은 선거범죄를 범한 당선인 본인이 아니라 그 소속 정당과 후보자명부상 차순위 후보자인 청구인인데, 심판대상조항은 당해 선거범죄에 정당·차순위 후보자의 개입·관여 여부, 비례대표선거에서의 정당 득표율에의 영향 여부, 정당의 후보자에 대한 실질적 감독·통제 가능성 등을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 의석승계를 불인정함
• 결론: 심판대상조항은 불이익의 원인(당선인의 선거범죄)과 책임의 소재(정당·차순위 후보자)가 부합하지 아니하여 자기책임의 범위를 벗어나는 제재에 해당함

쟁점 3: 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 공무담임권을 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조) — 궐원된 비례대표지방의회의원 의석 승계를 통한 공직취임의 기회

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 왜곡된 선거인의 의사를 바로잡고 선거범죄를 예방하여 깨끗한 선거풍토를 확립하려는 것으로 공공복리를 위한 것이어서 정당성 인정

• (2) 수단의 적합성: 심판대상조항은 대의제 민주주의 원리·자기책임의 원리에 부합하지 아니하여 입법재량의 한계를 벗어난 것이므로 선거의 공정성 확보라는 목적 달성에 기여할 적합한 수단이라 보기 어려움. 정당·차순위 후보자의 책임 여부나 선거결과에의 영향 여부를 고려하지 않으면서도, 당선인이 스스로 사직하는 경우에는 오히려 승계가 가능하여 정당에 대한 통제력을 전제로 한 입법의도와도 맞지 않음

• (3) 침해의 최소성: 선거범죄 예방을 통한 공정성 확보라는 목적은 각종 처벌조항과 당선무효만으로도 어느 정도 달성될 수 있고, 선거결과에 직접 영향을 미친 범죄로 한정하거나 정당·차순위 후보자의 책임이 인정되는 경우로 한정하는 등 선거권자의 의사를 최대한 반영하면서도 덜 제약적인 대체수단이 가능함에도 심판대상조항은 궐원 의석 승계를 일률적으로 금지하여 필요 이상의 지나친 규제를 정함

• (4) 법익의 균형성: 심판대상조항이 달성하려는 입법목적은 추상적이고 실효성도 의심되는 반면, 청구인은 궐원된 의석 승계를 통한 공직취임의 기회 자체를 박탈당하게 되어 기본권 제한을 통해 얻는 공익적 성과와 제한이 초래하는 효과가 합리적 비례관계를 현저히 일탈함

• 법리: 위 (1)~(4) 과잉금지원칙 판단기준

• 포섭: 청구인은 국민중심당 비례대표논산시의회의원 후보자명부 2순위로서, 1순위 당선인이 공직선거법위반(허위사실공표)으로 벌금 100만 원이 확정되어 의원직을 상실하였음에도, 심판대상조항의 승계 예외사유에 해당한다는 이유로 궐원된 의석을 승계하지 못하게 되었는데, 이는 청구인이나 소속 정당의 귀책사유와 무관하게 일률적으로 부과된 불이익으로서 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어섬

• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 공무담임권을 침해함

• 최종 결론: 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제200조 제2항 단서 중 '비례대표지방의회의원 당선인이 제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효)의 규정에 의하여 당선이 무효로 된 때' 부분은 헌법에 위반됨

5) 반대의견

재판관 이강국의 반대의견

• 법리: 비례대표선거제도는 후보자의 선정과 순위결정권이 정당에 있고 선거절차·과정도 정당의 주도 아래 이루어지므로, 궐원 의석의 승계를 어떤 기준·방식으로 정할지는 원칙적으로 입법자의 형성에 맡겨져 있고, 그 판단이 현저히 잘못되었거나 부당하지 않은 이상 존중되어야 함
• 포섭: 심판대상조항은 당선인의 선거범죄로 왜곡된 선거인들의 선거의사를 바로잡기 위한 것으로 대의제 민주주의 원리에 반한다고 볼 수 없음. 비례대표지방의회의원선거는 비례대표국회의원선거와 달리 시·도, 자치구·시·군 차원에서 비교적 소수의 비례대표의원이 선출되어 선거의사가 왜곡될 위험성이 더 높으므로 이를 예방할 필요성이 더 큼. 비례대표지방의회의원선거에서 정당의 주도적·총체적 역할과 후보자와의 불가분적 관계를 고려하면 후보자 추천·등록·선거운동 전반에 걸친 정당의 책임을 강조하는 것이 자기책임의 원리에 반한다고 볼 수 없고, 궐원이 발생한 모든 경우가 아니라 당선인이 선거범죄로 당선무효된 경우에만 승계 기회를 얻지 못하는 것이므로 기본권 제한의 정도가 상대적으로 크다고 볼 수 없음
• 결론: 심판대상조항은 대의제 민주주의 원리 및 자기책임의 원리에 위배되지 아니하고 청구인의 공무담임권을 과잉침해한 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 기각되어야 함

참조: 헌법재판소 2009. 6. 25. 선고 2007헌마40 결정