2007헌바22 집회 및 시위에 관한 법률 제2조 제1호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 구 '집회 및 시위에 관한 법률'(구 집시법) 제13조(적용의 배제)가 당해 사건 재판에 적용되지 아니하여 재판의 전제성이 인정되지 아니하는지 여부

본안 판단

• '집회' 개념이 불명확하여 옥외집회를 정의한 구 집시법 제2조 제1호 및 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분, 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부
• 옥외집회의 사전신고의무를 규정한 구 집시법 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분이 과잉금지원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해하는지 여부
• 미신고 옥외집회 주최자를 형사처벌하도록 한 구 집시법 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분이 과잉형벌을 규정하여 집회의 자유를 침해하는지 여부, 평등원칙에 위배되는지 여부

2) 사실관계

청구인 이○수(대리인 변호사 염형국 외 3인)는 2005. 2. 18. 06:00경 '올바른 과거청산을 위한 범국민위원회' 소속회원 10여 명과 함께 한나라당 전 대표 박근혜의 사택 앞에서 기자들에게 과거청산 입법을 촉구하는 보도자료를 배포하고, 특정인이 탄 차량이 지나가지 못하도록 그 앞에 드러누워 구호를 외치는 등 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 구 집시법 제19조 제2항, 제6조 제1항 위반죄로 기소되어 제1심(서울중앙지방법원 2006고단2956)에서 벌금 200만 원을 선고받고 항소하였다.

청구인은 항소심(서울중앙지방법원 2006노2805) 계속 중 구 집시법 제2조 제1호, 제6조 제1항, 제19조 제2항 및 제13조가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청(서울중앙지방법원 2006초기3526)을 하였으나 2007. 2. 7. 기각되자, 2007. 3. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

구 집회 및 시위에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 1. "옥외집회"라 함은 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 않은 장소에서의 집회를 말한다. 제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자는 그 목적, 일시, 장소, 주최자·연락책임자·질서유지인의 주소·성명·직업·연락처, 참가예정단체 및 참가예정인원과 시위방법을 기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 제19조(벌칙) ② 제5조 제1항 또는 제6조 제1항의 규정에 위반하거나 제8조의 규정에 의하여 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다. 제13조(적용의 배제) 학문·예술·체육·종교·의식·친목·오락·관혼상제 및 국경행사에 관한 집회에는 제6조 내지 제12조의 규정을 적용하지 아니한다.

헌법재판소는 2009. 5. 28. 구 집시법 제13조에 대한 심판청구는 각하하고, 구 집시법 제2조 제1호, 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분, 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다. 이 결정에는 재판관 조대현 및 재판관 김종대의 각 일부 반대의견이 있었다.

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 집시법 제2조 제1호(심판대상조항 ①)	옥외집회의 정의
구 집시법 제6조 제1항 중 '옥외집회' 부분(심판대상조항 ②)	옥외집회 사전신고의무
구 집시법 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회' 부분(심판대상조항 ③)	미신고 옥외집회 주최자 처벌(2년 이하 징역 또는 200만 원 이하 벌금)
구 집시법 제13조(각하)	학문·예술 등 집회에 대한 적용 배제
헌법 제21조 제1항, 제2항	집회의 자유, 집회에 대한 허가제 금지
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)

적법요건

헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원에서 재판의 전제성이 인정되려면 그 법률이 당해 사건 재판에서 적용되는 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이나 이유가 달라져야 한다. 청구인은 기자회견을 하였다는 이유가 아니라 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 공소제기되었으므로, 기자회견이 구 집시법 제13조의 적용배제 범위에 포함된다고 하더라도 당해 사건 재판의 주문이나 이유가 달라질 여지가 없다.

결정요지

일반적으로 집회는 일정한 장소를 전제로 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 말하고 그 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하며, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 구 집시법상 '집회'가 무엇을 의미하는지 추론할 수 있으므로 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 구 집시법 제6조 제1항은 평화적이고 효율적인 집회를 보장하고 공공질서를 보호하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 사전신고를 통한 행정관청과 주최자의 정보교환·협력은 적절한 수단이며, 신고사항이나 신고시간이 과다하거나 신고불가능하다고 볼 수 없어 최소침해성원칙에 반하지 아니하고, 사전신고의무로 인한 불편함보다 신고로 보호되는 공익이 더 크므로 법익균형성도 갖추어 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다. 행정법규 위반행위에 대하여 행정형벌을 과할 것인지, 그 형종과 형량을 어떻게 정할 것인지는 기본적으로 입법재량에 속하는 문제인바, 미신고 옥외집회 주최는 직접적으로 행정목적을 침해하고 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위이므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 것이 집회의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 그 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고도 볼 수 없다.

4) 적용 및 결론

(1) 구 집시법 제13조에 관한 심판청구 (적법요건)

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원에서 재판의 전제성이 인정되려면 그 법률이 당해 사건 재판에 적용되어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건의 재판 주문이나 이유가 달라져야 한다.
• 포섭: 청구인은 기자회견을 하였다는 이유가 아니라 차량 진행을 막는 등 미신고 옥외집회를 주최하였다는 이유로 공소제기되었으므로, 기자회견이 구 집시법 제13조의 적용배제 범위에 포함되는지 여부는 당해 사건 재판의 주문이나 이유에 영향을 미치지 아니한다.
• 결론: 구 집시법 제13조는 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로 그에 대한 심판청구는 부적법하여 각하한다.

(2) 명확성원칙 위반 여부

• 법리: 명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용이 수범자에게 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고, 법 집행기관의 자의적인 법해석·집행을 배제할 수 있어야 한다는 원칙이다. 법규범이 불확정개념을 사용하더라도 통상의 합리적 해석방법으로 그 의미를 알 수 있으면 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
• 포섭: 구 집시법에 '옥외집회'에 대한 정의규정은 있으나 '집회'에 대한 정의규정은 없다. 그러나 일반적으로 집회는 일정한 장소를 전제로 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것으로 이해되고 그 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하며, 대법원도 집시법상 집회를 "특정 또는 불특정 다수인이 특정한 목적 아래 일시적으로 일정한 장소에 모이는 것"으로 판시하고 있어, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 누구나 그 의미를 추론할 수 있다.
• 결론: 구 집시법 제2조 제1호, 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분, 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

(3) 구 집시법 제6조 제1항의 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

구 집시법 제6조 제1항의 옥외집회 사전신고의무는 집회의 자유(헌법 제21조 제1항)를 제한한다. 다만 신고절차만 밟으면 원칙적으로 옥외집회를 할 수 있도록 보장하고 있어 집회에 대한 사전신고제도 자체는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 반하지 아니한다.

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 법리: 기본권 제한이 과잉금지원칙에 위배되지 않으려면 목적의 정당성, 수단의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추어야 한다.

• 포섭: 아래 4단계 심사를 통해 구 집시법 제6조 제1항의 사전신고의무가 과잉금지원칙을 준수하는지 살펴본다.

  (1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성: 사전신고제도는 집회 개최 전 단계에서 집회 개최자와 제3자·일반 공중 사이의 이익충돌을 사전에 예방하고 행정관청과 주최자의 정보교환·협력을 통해 집회가 평화롭게 구현되도록 하며 공공의 안녕질서를 보호하기 위한 것으로 목적의 정당성이 인정되고, 사전신고 요구는 이를 달성하기 위한 적절한 수단이다.

  (2) 침해의 최소성: 신고사항 중 집회장소·시간, 목적, 주최자·연락책임자·질서유지인의 인적사항, 참가예정단체·인원 및 시위방법 등은 관할 관청의 질서유지 조치, 금지통고 대상 확정, 상호 협조를 위하여 필요한 사항이고, 참가예정인원 등에 대해서는 오차 없는 정확한 기재를 요구하는 것이 아니므로, 신고사항이나 신고시간이 지나치게 과다하거나 신고불가능하다고 볼 수 없다.

  (3) 법익의 균형성: 사전신고의무로 인해 집회개최자가 겪는 불편함이나 번거로움은 신고로 인해 보호되는 집회의 자유 보장과 공공의 안녕질서에 비하여 중대하다고 할 수 없다.

• 결론: 구 집시법 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

(4) 구 집시법 제19조 제2항의 과잉형벌·평등원칙 위배 여부

• 법리: 행정법규 위반행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지 행정형벌을 과할 것인지, 행정형벌을 과할 경우 그 형종·형량을 어떻게 정할 것인지는 원칙적으로 입법재량에 속하는 문제이다. 평등원칙은 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 것이므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하지 아니한다.

• 포섭: 미신고 옥외집회의 주최는 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도의 의무위반이 아니라 직접적으로 행정목적을 침해하고 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위이므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 것이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없고, 미신고에 대한 형량의 높고 낮음이 신고제를 사실상 허가제화하는 것도 아니다. 시위가 일반적으로 옥외집회보다 공공의 안녕질서에 미치는 영향이 크다고 할 수 있으나 집회 장소·규모·목적·방법 등에 따라서는 옥외집회도 시위와 마찬가지로 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 우려가 있으므로, 양자를 함께 신고대상으로 규정하고 동일한 법정형(2년 이하 징역 또는 200만 원 이하 벌금, 선택형이며 하한 제한 없음)을 정한 것은 재판 과정의 양형을 통해 가벌성 조절이 가능하여 합리적 근거 없는 차별이라고 볼 수 없다.

• 결론: 구 집시법 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분은 과잉형벌을 규정한 것이라 할 수 없고, 평등원칙에도 위배되지 아니한다.

• 최종 결론: 구 집시법 제13조에 대한 심판청구는 각하하고, 구 집시법 제2조 제1호, 제6조 제1항 중 '옥외집회'에 관한 부분, 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회'에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

5) 반대의견

재판관 조대현은 옥외집회 신고조항(제6조 제1항 중 '옥외집회', 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회' 부분)에 관하여, 구 집시법이 '집회'의 개념에 아무런 제한을 두지 않아 신고의무 대상이 지나치게 광범위해진다고 지적하였다. 사회질서를 해칠 개연성이 확실한지 여부를 묻지 않고 신고의무를 부과하는 것이나, 48시간 전에 예측할 수 없는 우발적·긴급한 집회에까지 사전신고를 요구하여 사실상 이를 금지하는 결과를 초래하는 것은 헌법 제21조 제1항 및 제37조 제2항에 위반되며, 협조의무인 신고의무 위반 여부와 무관하게 실제 사회질서 침해 여부를 따지지 않고 형벌을 부과하는 것도 협조의무의 강도를 과중하게 부과하는 것이라는 반대의견을 밝혔다.

재판관 김종대는 구 집시법 제19조 제2항 중 '제6조 제1항의 옥외집회' 부분에 관하여, 신고의무는 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하여 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 그 이행을 확보할 수 있음에도 징역형이 있는 형벌로 이를 강제하는 것은 집회의 자유를 전체적으로 위축시켜 신고제도를 사실상 허가제에 준하여 운용하는 결과를 초래하고, 미신고 옥외집회 주최자를 구 집시법 제5조 제1항이 금지하는 집회·시위의 주최자와 동일한 법정형으로 처벌하는 것은 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로서 국가형벌권 행사의 법치국가적 한계를 넘는 과잉형벌이라는 반대의견을 밝혔다.

참조: 헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌바22 결정