2008두13132 조합설립추진위원회승인처분취소

1) 쟁점

① 조합설립추진위원회 설립승인의 요건(토지등소유자 동의율·위원 수 외에 추가 요건이 있는지), ② 추진위원회 운영규정 작성·추진위원 자격 및 선정방식이 설립승인 요건인지, ③ 행정청이 위법한 선례를 스스로 반복하지 않은 것이 평등·신뢰보호·자기구속 원칙에 반하는지.

2) 사실관계

• 광주광역시 서구 내 정비사업 조합 설립을 위해 참가인 추진위원회는 2003년경부터 토지등소유자 동의를 받기 시작하였다.
• 2006. 1. 16. 토지등소유자 2,633명 중 1,423명(과반수 초과)의 동의서를 첨부하여 피고(광주광역시 서구청장)에게 추진위원회 설립승인을 신청하였다.
• 동의서에 위원장으로 기재된 소외 1은 2001. 5. 11. 사기미수 등으로 집행유예 3년을 선고받아 2004. 5. 10.경 집행유예기간이 만료되었다. 즉, 설립승인 신청 당시에는 이미 집행유예기간이 도과된 상태였다.
• 피고는 2006. 3. 22. 참가인 추진위원회를 조건부로 승인하였다.
• 원고(반대측 토지소유자)는 동의서 하자, 운영규정 미작성, 위원 자격·선정방식 위법, 평등원칙·신뢰보호원칙 위배를 이유로 승인처분 취소를 구하였다.

3) 적용법령 및 판례요지

구분	내용
구 도시정비법 제13조 제2항	정비사업 조합 설립 시 토지등소유자 1/2 이상 동의 + 위원장 포함 5인 이상 위원으로 추진위원회 구성 후 시장·군수 승인 필요
구 도시정비법 시행규칙 제6조	설립승인 신청서에 토지등소유자 명부·동의서·위원 성명·위원선정 서류 첨부 의무 (동의서 형식·위원 자격 추가 제한 없음)
구 도시정비법 제23조 제1항~제3항(제13조 제3항 준용)	금고 이상 형의 집행유예 중인 자는 위원 결격, 단 퇴임 전 행위는 유효
헌법 제11조 제1항	평등 원칙
행정절차법 제4조 제2항	신뢰보호 원칙
행정소송법 제27조	재량권 일탈·남용 심사

판결요지

[1] 추진위원회 설립승인을 받은 시장·군수는 첨부서류에 의해 ① 토지등소유자 2분의 1 이상 동의 확인, ② 위원장 포함 5인 이상 위원 구성 확인만 되면 설립을 승인하여야 한다(기속행위). 추진위원장의 집행유예기간이 신청 당시 이미 도과된 경우 동의의 효력을 부정할 수 없다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결 취지).

[2] 추진위원회 운영규정의 작성, 추진위원의 자격 및 선정방식은 법령상 설립승인의 요건이 아니다. 운영규정은 승인 이후에 작성·동의를 받아도 무방하다.

[3] 신뢰보호의 원칙이 적용되려면 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였어야 한다. 위법한 행정처분이 반복되었더라도 그 처분이 위법한 이상 행정청에 대해 자기구속력이 생기지 않는다. 따라서 종전 위법한 심사 선례를 따르지 않은 것은 평등·신뢰보호·자기구속 원칙 위반이나 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다.

4) 적용 및 결론

대법원은 원고의 상고를 기각하였다.

• 동의 하자 주장: 승인 신청 당시 집행유예기간이 이미 도과되어 있었으므로 토지등소유자 동의의 효력을 부정할 수 없고, 위원장 자격도 상실되지 않는다. 행정처분의 위법 여부는 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 판단한다.
• 운영규정 흠결 주장: 운영규정은 설립승인 요건이 아니다. 부적격자 35명을 제외해도 5명 이상의 위원이 구성되어 있었으므로 요건을 충족한다.
• 평등·신뢰보호 위반 주장: 위법한 선례는 자기구속력을 갖지 않고, 공적 견해표명도 존재하지 않으므로 원칙 위반이 아니다.

참조: 대법원 2009.6.25. 선고 2008두13132 판결