2008헌바133 주택법 제18조의2 위헌소원 (민간 주택건설사업 시행자 매도청구권 합헌 사건)

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건에서는 재판의 전제성 등 적법요건에 대하여 별다른 다툼이 없었다.

본안 판단

• 민간 주택건설사업 시행자에게 매도청구권을 인정한 구 주택법(2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정되고 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 제1문(이 사건 법률조항)이 청구인들의 재산권을 본질적인 내용까지 침해하거나 과잉금지원칙에 위배되어 헌법에 위반되는지 여부

2) 사실관계

청구인 손○호, 김○철(국선대리인 변호사 김판묵)은 2005. 12.경 대구 수성구 소재 대지와 그 지상 주택(이 사건 부동산)을 공동으로 취득하였다. 주택건설사업자인 ○○아이앤디 주식회사는 이 사건 부동산을 포함한 336필지 지상에 주택건설사업을 하기 위하여 2007. 1. 22. 대구광역시장으로부터 주택법 제16조에 따른 주택건설사업계획승인을 받았고, 청구인들에게 2006. 1.경부터 이 사건 부동산의 매도를 요청하였으나 협의가 이루어지지 않자 2006. 5. 23. 주택법 제18조의2에 의한 매도청구소송을 제기하였다(대구지방법원 2006가단74102). 청구인들은 위 소송 계속 중 사업시행자의 매도청구권을 규정한 주택법 제18조의2가 재산권의 본질적 내용을 침해하고 정당보상원칙에 반하는 위헌적 법률이라고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2008카기1735) 2008. 9. 24. 기각되자, 2008. 11. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

구 주택법(2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정되고 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되기 전의 것) 제18조의2(매도청구 등) ① 제16조 제2항 제1호의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업주체는 당해 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자(지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 당해 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자를 제외한다)에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 사전에 3월 이상의 기간 동안 협의하여야 한다.

헌법재판소는 2009. 11. 26. 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다. 재판관 김종대의 반대의견이 있었다.

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 주택법 제18조의2 제1항 제1문(심판대상조항)	사업계획승인을 받은 사업주체의 매도청구권(부지 80% 이상 사용권원 확보, 3개월 이상 협의, 10년 미만 보유자 대상, 시가 매도)
구 주택법 제16조 제2항 제1호	지구단위계획에 따른 주택건설사업의 대지사용권원 80% 이상 확보 요건
집합건물법 제48조(준용)	매도청구권 행사 절차 및 명도 유예
헌법 제23조 제1항, 제3항	재산권 보장 및 공용수용에 대한 정당보상
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)
헌법 제122조	국토의 효율적 이용을 위한 토지재산권의 제한·의무 부과

결정요지

이 사건 법률조항이 민간사업자에게 주택건설사업에 필요한 토지를 매수할 수 있게 한 것은 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하는 공공복리를 달성하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공용수용의 효과를 부여하기 위하여 필요한 공공필요성의 요건도 갖추었다. 20호 이상의 주택을 건축하기 위하여 필요한 일단의 연접 토지를 확보할 수 있게 하려면 그 사업부지 내의 토지를 취득할 수 있는 수단을 허용하지 않을 수 없으므로, 민간주택건설사업자에게 시가로 매도청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 적절한 수단이다. 이 사건 법률조항은 매도청구권의 요건을 엄격하게 제한함으로써 통상의 공용수용보다 완화된 소유권 박탈제도이고, 매도청구권 행사와 관련해서 상대방의 이익도 충분히 보장하여 기본권 침해를 최소화하고 있으므로 최소침해성원칙에 위반된다고 보기 어려우며, 시가에 따른 대금을 지급하도록 하여 정당한 보상을 보장하고 있으므로 재산권을 본질적으로 침해한다고 보기 어렵다. 토지는 다른 재산권과 달리 공동체의 이익이 보다 강하게 존중될 것이 요구되고, 지구단위계획에 따라 20호 이상의 주택을 건설하는 사업은 민간사업자가 시행하더라도 공공성이 강하며 연접 토지가 반드시 필요한 점에 비추어 보면, 지구단위계획에 따른 주택건설이라는 공익사업을 원활하게 추진하게 하려는 공익이 이 사건 법률조항으로 제한받는 사익을 능가하므로 법익의 균형성도 갖추었다.

4) 적용 및 결론

이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

이 사건 법률조항은 주택건설사업자에게 매도청구권을 부여함으로써 그 상대방이 대지의 매도를 강요당하여 재산권을 잃게 하므로 공용수용과 유사한 효과를 가지고, 계약의 자유도 제한한다.

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 법리: 기본권 제한이 과잉금지원칙에 위배되지 않으려면 목적의 정당성, 수단의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추어야 하고, 매도청구권이 실질적으로 공용수용을 허용하는 것과 다를 바 없으므로 그 공공필요성 및 정당보상 여부도 함께 살펴야 한다.

• 포섭: 아래 4단계 심사를 통해 이 사건 법률조항(매도청구권 조항)이 과잉금지원칙을 준수하는지 살펴본다.

  (1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성: 이 사건 법률조항은 전문성과 자본력을 갖춘 등록사업자가 국토계획법 제49조에 의한 지구단위계획에 따라 20호 이상 대규모 주택단지를 건설하여 공급하기 위하여 필요한 토지의 80% 이상을 확보하였음에도 나머지 토지를 임의로 취득할 수 없는 경우 그 사업부지를 확보할 수 있게 하여 주택의 건설·공급을 촉진하기 위한 것이다. 토지는 생산·대체가 불가능하여 공급이 제한되므로 헌법 제122조는 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있고, 국가는 국민의 쾌적한 주거생활을 위하여 노력할 의무(헌법 제35조 제3항)가 있어 민간기업의 택지개발·주택건설도 지원할 필요가 있다. 따라서 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하는 공공복리 달성이라는 입법목적의 정당성 및 공공필요성이 인정되고, 민간사업자에게 시가로 매도청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 적절한 수단이다.

  (2) 침해의 최소성: 매도청구권이 인정되려면 지구단위계획결정이 필요한 20호 이상 주택건설사업 승인을 받아야 하고, 부지의 80% 이상 사용권원을 확보하여야 하며, 3개월 이상 매수협의를 하였음에도 협의가 이루어지지 않아야 하고, 10년 이상 소유한 토지는 매도청구 대상에서 제외되는 등 요건이 엄격히 제한되어 있다. 매도청구권 행사 시 시가에 따른 대금을 지급하도록 하여 정당한 보상을 보장하고, 대금 지급과 소유권이전등기가 이루어져야 비로소 소유권을 상실하며, 대금이 현실적으로 지급될 때까지 상대방은 명도를 거절할 수 있고, 생활상 현저한 곤란이 있고 사업 수행에 심한 영향이 없는 때에는 법원이 최장 1년간 명도 기한을 허여할 수 있다(집합건물법 제48조 제5항 준용). 사업부지 사용권 확보율을 90%에서 80%로 낮추고 매도청구 제외 소유기간을 3년에서 10년으로 늘리는 등 요건이 완화되었으나, 입법자에게는 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권이 있고 지구단위계획에 따른 주택건설사업은 장기간에 걸쳐 추진되므로 이러한 개정이 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라 볼 수 없다. 매도가격인 '시가'는 주택사업계획이 반영되어 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격을 의미하고, 협의 불성립 시 전문지식을 갖춘 감정인의 감정에 의한 가격 산정은 객관적이고 정확한 방법이므로 정당한 보상에 해당한다.

  (3) 법익의 균형성: 이 사건 법률조항으로 침해되는 사익은 토지소유자가 매도를 원하지 않음에도 소유권이 이전되어 재산권 보유가 제한되는 것이나, 토지는 다른 재산권과 달리 공동체의 이익이 보다 강하게 존중될 것이 요구되고, 20호 이상 주택건설사업은 민간사업자 시행이더라도 공공성이 강하며 연접 토지 확보가 반드시 필요하므로, 지구단위계획에 따른 주택건설이라는 공익사업을 원활하게 추진하게 하려는 공익이 제한되는 사익을 능가한다.

• 결론: 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

• 최종 결론: 구 주택법 제18조의2 제1항 제1문은 헌법에 위반되지 아니한다.

5) 반대의견

재판관 김종대는, 이 사건 법률조항의 매도청구권이 소유자의 의사에 반해 강제적으로 소유권을 박탈한다는 점에서 본질적으로 헌법 제23조 제3항의 공용수용의 일종이라고 보았다. 국가가 수용의 주체가 되어 그 이익을 공동체 전체로 확산시키는 경우와 달리, 민간기업이 수용의 주체가 되는 경우에는 수용의 이익이 공적으로 귀속될 것이라는 보장이 어려우므로, 그러한 수용이 정당화되려면 공공필요성을 지속적으로 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치(수용이익 환수조치 등)가 수반되어야 하는데, 이 사건 법률조항은 매도청구권 남용 억제를 위한 요건은 규정하면서도 그러한 이익 공유를 위한 제도적 규율은 두고 있지 아니하다. 또한 매도청구 제외 대상 소유기간을 3년에서 10년으로 연장한 것은 알박기 투기세력과 관계없는 사람들에게도 매도청구권의 행사를 필요 이상으로 허용할 우려가 커 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 아니한다. 결국 이 사건 법률조항은 사인에게 손쉽게 토지수용권을 부여하면서도 필요한 보완 규정을 두지 아니함으로써 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다는 의견을 밝혔다.

참조: 헌법재판소 2009. 11. 26. 선고 2008헌바133 결정