2009다10638,10645 재건축조합설립무효확인

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정청이 도시 및 주거환경정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립 인가처분의 법적 성격이 사인들의 조합설립행위에 대한 단순 보충행위인지, 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분인지 여부

소송법적 쟁점

• 조합설립 인가처분이 있은 후에 조합설립결의의 하자를 이유로 그 결의만을 대상으로 무효 등 확인의 소를 제기하는 것이 허용되는지 여부
• 조합설립 인가처분이 있은 후 조합설립결의의 하자를 이유로 민사소송으로 그 결의의 무효 등 확인을 구한 소의 법적 성질 및 관할법원은 무엇인지 여부
• 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력을 다투는 소송의 법적 성질 및 관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가·고시가 있은 후에 총회결의의 하자를 이유로 그 결의 부분만을 따로 떼어내어 무효 등 확인의 소를 제기하는 것이 허용되는지 여부

2) 사실관계

• 원고(피상고인), 피고 재건축조합(상고인, 도시 및 주거환경정비법상 주택재건축정비사업조합)
• 2007. 1. 9. 피고 조합에 대한 관할 행정청의 조합설립 인가처분이 있었음
• 그 후인 2007. 4. 2. 원고는 위 인가처분의 요건에 불과한 이 사건 조합설립결의에 대한 무효확인을 구하는 소를 서울중앙지방법원에 제기함
• 항소심(원심) 계속 중 원고의 청구취지추가신청에 따라 조합설립총회결의 무효확인청구에 관리처분계획총회결의 무효확인청구가 병합되어 제기되었는데, 그 청구취지추가신청 당시 이미 그에 대한 관리처분계획 인가처분까지 있는 상태였음
• 원심(서울고법 2009. 1. 14. 선고 2008나27624, 27631 판결)은 이 사건 소를 민사소송으로 보아 각하함
• 대법원은 상고이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 판단함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도시 및 주거환경정비법 제16조 제2항, 제5항	조합설립결의 및 조합설립인가 요건
도시 및 주거환경정비법 제18조	조합의 법인 성립(등기)
도시 및 주거환경정비법 제24조 제3항 제10호, 제48조	관리처분계획 총회결의 및 수립
행정소송법 제3조 제1호, 제2호	항고소송·당사자소송의 구분
행정소송법 제4조	항고소송의 종류
민사소송법 제34조 제1항, 제250조	관할위반에 따른 이송

판례요지

• 조합설립 인가처분의 법적 성격
  • 도시 및 주거환경정비법(도시정비법)상의 주택재건축정비사업조합은 정비구역 안에 있는 토지와 건축물의 소유자 등으로부터 조합설립의 동의(조합설립결의)를 받는 등 관계 법령에서 정한 요건과 절차를 갖추어 관할 행정청으로부터 조합설립인가를 받은 후 등기함으로써 법인으로 성립함
  • 이러한 절차를 거쳐 설립된 재건축조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 ‘주택재건축사업’을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖음
  • 행정청이 도시정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립 인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 보아야 함
  • 따라서 조합설립 인가처분은 보충행위가 아니라 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분에 해당함
• 조합설립결의만을 대상으로 한 확인의 소의 허용 여부
  • 조합설립결의는 조합설립 인가처분이라는 행정처분을 하는 데 필요한 요건 중 하나에 불과한 것이어서, 조합설립 인가처분이 있은 이후에는 조합설립결의의 하자를 이유로 조합설립의 무효를 주장하는 것은 조합설립 인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송의 방법에 의하여야 함
  • 이와는 별도로 조합설립결의만을 대상으로 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 확인의 이익이 없어 허용되지 아니함(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조)
  • 따라서 조합설립 인가처분이 있은 후에는 조합설립결의만을 대상으로 하는 무효확인의 소는 원칙적으로 부적법함
• 이 사건 소의 법적 성질 및 관할
  • 원고가 다투고자 하는 대상의 실체는 조합설립의 효력으로서, 이를 다투기 위해서는 조합설립 인가처분에 대한 취소 또는 무효확인을 구하는 방법에 의하여야 하나, 이러한 법리를 제대로 파악하지 못한 채 재건축조합에 대한 설립 인가처분을 보충행위로 보았던 종래 실무 관행을 그대로 답습한 나머지 부득이 그 요건에 해당하는 조합설립을 위한 총회결의 무효확인을 구하는 방법을 택한 것으로 보임
  • 이 사건 소의 실질이 조합설립 인가처분의 효력을 다투는 취지라고 못 볼 바 아니고, 상대방이 행정주체로서 지위를 갖는 피고 조합이라는 점까지 아울러 고려하면, 이는 공법상 법률관계에 관한 것으로서 행정소송의 일종인 당사자소송에 해당함
  • 제1심 전속 관할법원인 서울행정법원에 제기되었어야 함에도 서울중앙지방법원에 제기되어 심리되었으므로 전속관할을 위반한 위법이 있고, 관할법원으로 이송 후 법원의 허가를 얻어 조합설립 인가처분에 대한 항고소송으로 변경될 수 있음을 고려하면 이송하더라도 부적법하게 되어 각하될 것이 명백한 경우에 해당한다고 보기는 어려움(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조)
  • 따라서 조합설립 무효확인청구 부분은 관할법원인 서울행정법원으로 이송함이 마땅함
• 관리처분계획 총회결의 무효확인청구의 법적 성질과 처리
  • 재건축조합이 행정주체의 지위에서 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리·의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치므로, 구속적 행정계획으로서 재건축조합이 행하는 독립된 행정처분에 해당함(대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결, 대법원 2007. 9. 6. 선고 2005두11951 판결 등 참조)
  • 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의는 관리처분계획이라는 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나로, 그것이 위법하여 효력이 없다면 관리처분계획은 하자가 있는 것으로 됨
  • 행정주체인 재건축조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로 행정소송법상의 당사자소송에 해당함
  • 다만 관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않음(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조)
  • 이 사건 관리처분계획총회결의 무효확인을 구하는 청구는 청구취지추가신청 당시에 이미 그에 대한 관리처분계획 인가처분까지 있은 상태였으므로, 항고소송의 방법으로 제기하여야 할 것을 당사자소송의 방법으로 제기한 잘못이 있으나, 어느 것이나 다 행정소송에 해당하므로 행정소송에 대한 관할권을 가지고 있는 법원으로서는 이 부분 사건을 행정소송법이 정하는 절차에 따라 심리하고, 원고로 하여금 항고소송으로 소 변경을 하려는 취지인지 석명권을 행사하는 등으로 소송관계를 명확히 하여 항고소송으로 변경되면 그에 대해 본안을 심리·판단하였어야 함
  • 따라서 이를 만연히 민사소송으로 보아 각하한 것은 심리미진의 위법에 해당함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 조합설립 무효확인청구 부분의 처리

• 법리: 조합설립 인가처분은 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분으로, 그 인가처분이 있은 후에는 조합설립결의만을 대상으로 한 무효확인의 소는 확인의 이익이 없어 부적법함이 원칙이나, 소의 실질이 인가처분의 효력을 다투는 당사자소송으로 볼 수 있는 경우에는 관할법원으로 이송함이 타당함
• 포섭: 2007. 1. 9. 조합설립 인가처분이 있은 후인 2007. 4. 2. 제기된 이 사건 소는 형식상 조합설립결의 무효확인을 구하는 것이나, 종래 실무 관행을 답습한 결과로서 그 실질은 조합설립 인가처분의 효력을 다투는 취지이고 상대방이 행정주체인 피고 조합이므로 공법상 당사자소송에 해당함. 이는 제1심 전속관할인 서울행정법원이 아닌 서울중앙지방법원에 제기되어 전속관할 위반의 위법이 있으나, 이송 후 항고소송으로 변경될 수 있어 각하가 명백한 경우에 해당하지 않음
• 결론: 원심판결 및 제1심판결을 파기·취소하고 서울행정법원으로 이송함

쟁점 2: 관리처분계획 총회결의 무효확인청구 부분의 처리

• 법리: 관리처분계획 인가·고시 후에는 총회결의 부분만을 따로 떼어 무효확인을 구하는 것은 허용되지 않고 항고소송으로 관리처분계획의 취소·무효확인을 구하여야 하나, 당사자소송으로 잘못 제기되었더라도 행정소송에 해당하는 이상 법원은 석명권 행사 등으로 소송관계를 명확히 하여야 함

• 포섭: 이 사건 청구는 청구취지추가신청 당시 이미 관리처분계획 인가처분이 있어 항고소송으로 제기했어야 함에도 당사자소송의 방법으로 제기된 잘못이 있으나, 원심은 이를 민사소송으로 취급하여 각하하였을 뿐 행정소송으로서 석명권 행사 등의 처리를 하지 않음

• 결론: 원심판결에는 심리미진의 위법이 있어 파기하고, 조합설립총회결의 무효확인청구 사건과 함께 서울행정법원으로 이송함이 상당함

• 최종 결론: 원심판결을 파기하고 제1심판결을 취소하여 사건을 서울행정법원으로 이송한다.

참조: 대법원 2009. 10. 15. 선고 2009다10638,10645 판결