2009두1051 행정처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 사업인정기관이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상의 사업인정을 하기 위한 요건은 무엇인지 여부
• 사업시행자가 사업인정을 받은 후 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성을 상실하거나 사업인정에 관련된 자들의 이익이 현저히 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우 또는 사업시행자가 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실한 경우, 그 사업인정에 터잡아 수용권을 행사할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고 학교법인(상고인), 피고 중앙토지수용위원회(피상고인), 피고보조참가인 참가인 주식회사
• 1995년경 창원시장이 도시공원 내 체육시설(골프연습장) 조성사업을 추진하면서 소외 1을 사업시행자로 지정하였고, 지정 당시 사업시행지역의 타인 소유 토지는 매입하거나 사용승낙을 받을 것을 조건으로 함
• 소외 1은 이 사건 토지들 중 일부가 포함된 원고 소유 토지 6필지에 관하여 임대차계약을 체결하고 원고로부터 사용승낙서를 받았으나, 실제 보증금과 차임은 전혀 지급하지 않은 채 이 사건 수용재결에 이르기까지 이 사건 토지 등을 일방적으로 점유·사용함
• 1999. 1.경 위 골프연습장이 창원국가산업단지 내에 위치하여 경상남도지사의 승인을 받아야 함이 밝혀져 창원시장의 사업시행자 지정이 취소되었고, 경상남도지사는 1999. 5. 6. 창원국가산업단지 개발계획에 체육시설 설치 내용을 추가한 후 1999. 6. 11. 소외 1을 사업시행자로 다시 지정하면서 승인조건에 타인 소유 토지의 매입·사용승낙 요건을 부가하지 않음
• 원고는 2001년경 소외 1을 상대로 토지 인도·건물 등 철거·부당이득 반환을 구하는 소를 제기하여 승소판결을 받아 확정되었으나, 소외 1은 판결에 따른 의무를 이행하지 않은 채 공사 중이던 골프연습장 건물의 건축 등을 강행함
• 원고가 다시 건물 등 철거 청구소송을 제기하자, 소외 1은 2004. 11. 26. 피고에게 이 사건 토지에 관한 수용재결을 신청하여 2005. 3. 22. 이 사건 수용재결을 받음
• 소외 1 또는 그가 대표이사로 있던 소외 2 주식회사가 소유한 여러 필지의 토지 중 일부는 2004. 7. 7. 개시된 담보권실행 경매절차를 거쳐 2005. 5. 30. 참가인에게 매각되었고, 나머지 토지들은 2005. 5. 19. 개시된 경매절차를 거쳐 2006. 1. 26. 소외 3에게 매각되었으며, 골프연습장 건물도 2004. 8. 17. 개시된 강제경매절차를 거쳐 2006. 2. 1. 참가인의 대표이사이던 소외 4에게 매각됨. 위 경매 토지들에 관하여는 특히 2004. 10. 15. 이후 다수의 가압류 및 압류가 이어짐
• 소외 1은 이 사건 토지의 수용에 필요한 보상금 등 제반 비용을 참가인으로부터 조달하였고, 2005. 5. 10. 소외 1 명의로 소유권이전등기가 마쳐지자마자 참가인 명의로 소유권이전청구권 가등기가 마쳐졌다가 2007. 7. 18. 그 가등기에 기한 본등기가 마쳐짐
• 이 사건 골프연습장은 일부 철거된 채 영업을 하지 못하고 있는 상태이고, 이 사건 토지는 학교법인인 원고의 기본재산으로서 주변에 원고 운영의 학교들이 소재하고 있어 장차 학교부지 등 교육목적으로 사용될 수 있을 것으로 보임
• 원심(부산고법 2008. 12. 5. 선고 2008누1009 판결)은 사후에 이 사건 각 토지의 일부가 경매로 매각되었더라도 이 사건 사업이 실현 불가능한 상황에 있었다고 볼 수 없다고 보아 이 사건 수용재결이 수용권 남용에 해당하지 않는다고 판단함
• 상고이유: 이 사건 수용재결이 수용권 남용에 해당한다는 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제2조 제7호	사업인정의 정의
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조	사업인정 절차
헌법 제23조	재산권의 보장과 공용수용의 한계

판례요지

• 사업인정의 요건
  • 사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것으로서 공익사업의 시행자에게 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 형성행위임
  • 해당 사업이 외형상 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업에 해당한다고 하더라도 사업인정기관으로서는 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부와 공익성이 있는 경우에도 그 사업의 내용과 방법에 관하여 사업인정에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간 및 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 함(대법원 1995. 12. 5. 선고 95누4889 판결, 대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두14670 판결 등 참조)
  • 해당 공익사업을 수행하여 공익을 실현할 의사나 능력이 없는 자에게 타인의 재산권을 공권력적·강제적으로 박탈할 수 있는 수용권을 설정하여 줄 수는 없으므로, 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다는 것도 사업인정의 한 요건임
  • 따라서 공익성 및 이익의 정당한 비교·교량뿐 아니라 사업시행자의 사업수행 의사·능력도 사업인정의 요건에 해당함
• 수용권 남용 법리
  • 헌법 제23조는 모든 국민의 재산권 보장, 재산권 행사의 공공복리 적합성, 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한 및 정당한 보상을 규정하고 있고, 이는 사유재산제도의 보장이라는 기조 위에서 원칙적으로 모든 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용·수익·처분을 보장하면서 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용한다는 취지임
  • 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 함
  • 사업시행자가 사업인정을 받은 후 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성을 상실하거나 사업인정에 관련된 자들의 이익이 현저히 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우 또는 사업시행자가 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실하였음에도 여전히 그 사업인정에 기하여 수용권을 행사하는 것은 수용권의 공익 목적에 반하는 수용권의 남용에 해당하여 허용되지 않음
  • 따라서 사업인정 후 공익성·비례성이 상실되거나 사업수행 의사·능력이 상실되었음에도 수용권을 행사하는 것은 수용권 남용으로서 허용되지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 수용재결이 수용권 남용에 해당하는지 여부

• 법리: 사업시행자가 사업인정을 받은 후 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실하였음에도 여전히 그 사업인정에 기하여 수용권을 행사하는 것은 수용권의 공익 목적에 반하는 남용에 해당하여 허용되지 않음
• 포섭: 소외 1은 원고 소유 토지에 관하여 보증금·차임을 지급하지 않은 채 이 사건 수용재결에 이르기까지 일방적으로 점유·사용해 왔고, 소외 1 또는 그가 대표이사이던 소외 2 회사 소유의 여러 필지 토지 및 골프연습장 건물이 2004년부터 2006년까지 담보권실행 경매 및 강제경매로 각 매각되었으며 2004. 10. 15. 이후 다수의 가압류 및 압류가 이어지는 등 재정상황이 악화되었고, 이 사건 토지의 수용에 필요한 보상금 등 제반 비용도 참가인으로부터 조달하여 2005. 5. 10. 소유권이전등기가 마쳐지자마자 참가인 명의로 가등기가, 이후 본등기가 마쳐진 사실 등에 비추어, 소외 1은 사업인정을 받은 이후 재정상황이 더욱 악화되어 이 사건 수용재결 당시 이미 이 사건 사업을 수행할 능력을 상실한 상태에 있었다고 볼 여지가 있음
• 결론: 소외 1이 사업인정을 받은 이후 이 사건 사업을 수행할 능력을 상실하였는지 여부에 관하여 심리를 다하지 아니한 채, 사후에 이 사건 각 토지의 일부가 경매로 매각되었다는 사정만으로 이 사건 사업이 실현 불가능한 상황에 있었다고 볼 수 없다고 속단하여 수용권 남용을 부정한 원심의 판단에는 수용권의 남용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음
• 최종 결론: 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.

참조: 대법원 2011. 1. 27. 선고 2009두1051 판결