2009두10963 보조금반환명령등취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공익사업으로 영업을 폐지하거나 휴업하는 자가 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 영업손실보상을 청구할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 본래의 당사자소송이 부적법하여 각하되는 경우, 행정소송법 제44조, 제10조에 따라 병합된 관련청구소송도 소송요건 흠결로 각하되어야 하는지 여부
• 영업손실보상금 청구의 소가 부적법하여 각하되는 경우, 이에 병합된 생활대책대상자 선정 관련청구소송의 적법 여부

2) 사실관계

• 원고(피상고인) 1외 1인은 택지개발사업지구 내 비닐하우스에서 화훼소매업을 하던 자들
• 피고(상고인)는 한국토지주택공사(변경 전 명칭 한국토지공사)로서 사업시행자
• 원고들은 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 피고를 상대로 영업손실보상금 청구의 소를 제기함
• 원심 계속 중 원고들이 제출한 2008. 11. 4.자 청구취지 및 원인변경신청서로, 피고의 생활대책용지 수급대상자 선정신청 거부처분 취소 등을 구하는 생활대책대상자 선정 관련청구를 주된 청구인 영업손실보상금 청구에 관련청구소송으로 병합하여 제기함
• 원심(서울고법 2009. 6. 4. 선고 2008누20934 판결)은 영업손실보상금 청구소송의 경우 재결절차를 거칠 필요 없이 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송에 의할 수 있다고 보아 본안판단에 나아갔고, 원고들의 생활대책대상자 선정 관련 주위적 청구를 인용함
• 제1심판결 역시 원심과 같은 이유에서 위법함
• 피고가 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제77조 제1항, 제4항	영업 폐지·휴업에 따른 영업손실보상 및 그 산정·평가방법 위임
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조	재결절차
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제83조 내지 제85조	재결에 대한 불복 및 권리구제 절차
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제45조, 제46조, 제47조	영업손실 보상대상 영업, 영업 폐지·휴업 손실의 평가
행정소송법 제10조	취소소송에 관련청구소송(손해배상·부당이득반환·원상회복 등 청구소송, 관련 취소소송)의 병합
행정소송법 제44조	제10조의 당사자소송에 대한 준용

판례요지

• 재결절차를 거치지 않은 영업손실보상 직접 청구의 가부
  • 구 공익사업법 제77조 제1항, 제4항, 같은 법 시행규칙 제45조 내지 제47조와 구 공익사업법 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업으로 인하여 영업을 폐지하거나 휴업하는 자가 사업시행자로부터 제77조 제1항에 따라 영업손실에 대한 보상을 받기 위해서는 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있음
  • 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않음
• 관련청구소송 병합의 적법요건
  • 행정소송법 제10조에 의하면 취소소송에는 사실심의 변론종결시까지 당해 처분 등과 관련되는 손해배상·부당이득반환·원상회복 등 청구소송 및 당해 처분과 관련되는 취소소송을 병합하여 제기할 수 있고, 같은 법 제44조는 위 제10조를 당사자소송에도 준용함
  • 행정소송법 제44조, 제10조에 의한 관련청구소송의 병합은 본래의 당사자소송이 적법할 것을 요건으로 함(대법원 1980. 4. 22. 선고 78누90 판결, 대법원 2001. 11. 27. 선고 2000두697 판결 등 참조)
  • 본래의 당사자소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구소송도 소송요건을 흠결하여 부적법하므로 각하되어야 함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재결절차를 거치지 않은 영업손실보상금 청구의 적법 여부

• 법리: 영업손실보상을 받기 위해서는 재결절차를 거친 다음 그 재결에 불복이 있는 때에 비로소 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 재결절차를 거치지 않고 곧바로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않음
• 포섭: 원고들은 이 사건 사실심 변론종결일에 이르기까지 영업손실보상에 관하여 구 공익사업법 소정의 재결절차를 거치지 아니하였음이 기록상 명백함
• 결론: 이 사건 영업손실보상금 청구의 소는 부적법하여 각하을 면할 수 없음. 원심이 재결절차를 거칠 필요 없이 당사자소송에 의할 수 있다고 보아 본안판단에 나아간 것에는 영업손실보상의 소송형태 및 소송요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있음

쟁점 2: 병합된 생활대책대상자 선정 관련청구소송의 적법 여부

• 법리: 행정소송법 제44조, 제10조에 의한 관련청구소송의 병합은 본래의 당사자소송이 적법할 것을 요건으로 하므로, 본래의 당사자소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구소송도 소송요건을 흠결하여 각하되어야 함
• 포섭: 원고들이 원심 계속 중 병합 제기한 생활대책대상자 선정 관련청구는 주된 청구인 영업손실보상금 청구에 대한 관련청구소송인데, 그 주된 청구인 영업손실보상금 청구의 소가 재결절차를 거치지 아니하여 부적법하여 각하되는 이상, 이에 병합된 생활대책대상자 선정 관련청구소송 역시 소송요건을 흠결함
• 결론: 생활대책대상자 선정 관련청구 부분의 소 역시 부적법하므로 각하을 면할 수 없음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 제1심판결 취소, 이 사건 소 각하(대법원 자판), 소송총비용은 원고들 부담

참조: 대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결