2009두14309 주민소송(손해배상청구)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지출원인행위의 선행행위에 위법사유가 존재하는 경우 이를 이유로 지출원인행위 자체를 위법하다고 판단할 수 있는지 여부 및 그 판단기준

소송법적 쟁점

• 구 지방자치법 제13조의5 제1항에서 주민소송 대상으로 정한 ‘공금의 지출에 관한 사항’에 지출원인행위 등에 선행하는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원의 결정 등이 포함되는지 여부

2) 사실관계

• 원고(선정당사자)는 성남시 주민들, 피고는 성남시장
• 전 성남시장 甲이 도시개발에 따른 교통난을 해소하기 위해 도로확장공사계획을 수립함
• 甲이 건설회사와 공사도급계약을 체결하여 공정을 마무리함
• 해당 도로가 군용항공기지법 제8조에 반하여 비행안전구역에 개설되었다는 이유로 개통이 취소됨
• 원고(선정당사자) 등은 甲을 비롯한 시청 소속 공무원들이 도로 개설 사업을 강행함으로써 예산을 낭비하였다며 구 지방자치법 제13조의4에 따른 주민감사청구를 함
• 원고(선정당사자) 등은 주민감사청구 후 시장을 상대로 구 지방자치법 제13조의5 제2항 제4호에 따라 甲에게 손해배상청구를 할 것을 요구하는 이 사건 주민소송을 제기함
• 원심(서울고법 2009. 7. 7. 선고 2008누35943 판결)은, 이 사건 도로확장계획으로 인한 공금의 지출에 관한 사항은 이 사건 공사도급계약의 체결과 그에 따른 공사비 지급명령 및 지출에 관한 사항을 의미하는 것이지 도로확장계획 및 이에 관련된 결정을 의미하는 것은 아니라고 판단함
• 원심은 선행행위인 도로확장계획에 중대하고 명백한 위법성이 있다고 보기 어렵고, 설령 일부 위법성이 있다 하더라도 전 성남시장이 이를 시정하지 아니한 채 공사도급계약 체결 및 그에 따른 공사비 지출을 하였다는 사유만으로 당연히 위법하다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 배척함
• 원고(선정당사자) 등이 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 지방자치법 제13조의4 제1항(현행 제16조 제1항)	주민감사청구
구 지방자치법 제13조의5 제1항(현행 제17조 제1항)	주민소송의 대상
구 지방자치법 제13조의5 제2항 제4호(현행 제17조 제2항 제4호)	손해배상청구를 요구하는 주민소송
구 지방재정법 제67조 제1항, 제69조, 제70조	지출원인행위, 지출원, 지급명령

판례요지

• 주민소송 대상 ‘공금의 지출에 관한 사항’의 범위
  • 구 지방자치법 제13조의4 제1항, 제13조의5 제1항·제2항 제4호, 구 지방재정법 제67조 제1항, 제69조, 제70조의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 주민소송의 대상으로서 ‘공금의 지출에 관한 사항’이란 지출원인행위, 즉 지방자치단체의 지출원인이 되는 계약 그 밖의 행위로서 지방자치단체가 지출의무를 부담하는 예산집행의 최초 행위와 그에 따른 지급명령 및 지출 등에 한정됨
  • 특별한 사정이 없는 한 이러한 지출원인행위 등에 선행하여 그러한 지출원인행위를 수반하게 하는 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원의 결정 등과 같은 행위는 포함되지 않음
• 선행행위 위법사유의 심사·시정의무 및 지출원인행위 위법 판단기준
  • 선행행위에 위법사유가 존재하더라도 이는 원칙적으로 주민소송의 대상이 되지 않으나, 지출원인행위 등을 하는 행정기관이 선행행위의 행정기관과 동일하거나 선행행위에 대한 취소·정지권을 갖는 경우에는 지출원인행위 단계에서 선행행위의 타당성 또는 재정상 합리성을 다시 심사할 의무가 있음
  • 선행행위가 현저하게 합리성을 결하여 지방재정의 적정성 확보라는 관점에서 지나칠 수 없는 하자가 존재하는 경우에는 지출원인행위 단계에서 선행행위를 심사하여 이를 시정해야 할 회계관계 법규상 의무가 있고, 이러한 하자를 간과하여 그대로 지출원인행위 및 그에 따른 지급명령·지출 등 행위에 나아간 경우에는 그러한 지출원인행위 등 자체가 회계관계 법규에 반하여 위법함
  • 이러한 위법사유가 존재하는지는 선행행위와 지출원인행위의 관계, 지출원인행위 당시 선행행위가 위법하여 직권으로 취소하여야 할 사정이 있었는지, 지출원인행위를 한 당해 지방자치단체의 장 및 직원 등이 선행행위의 위법성을 명백히 인식하였거나 이를 인식할 만한 충분한 객관적인 사정이 존재하여 선행행위를 시정할 수 있었는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 도로확장계획 및 관련 결정이 주민소송 대상 ‘공금의 지출에 관한 사항’에 포함되는지 여부

• 법리: 주민소송 대상 ‘공금의 지출에 관한 사항’은 지출원인행위와 그에 따른 지급명령·지출 등에 한정되고, 특별한 사정이 없는 한 이에 선행하는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원의 결정 등은 포함되지 않음
• 포섭: 이 사건 도로확장계획으로 인한 공금의 지출에 관한 사항은 공사도급계약의 체결과 그에 따른 공사비 지급명령 및 지출에 관한 사항을 의미하는 것이지, 도로확장계획 및 이에 관련된 결정 자체를 의미하는 것은 아님
• 결론: 원심의 판단은 정당하고, 거기에 주민소송의 대상인 공금의 지출에 관한 사항에 관한 법리오해 등의 위법이 없음

쟁점 2: 선행행위(도로확장계획)의 위법사유가 지출원인행위(공사도급계약)의 위법사유가 되는지 여부

• 법리: 선행행위가 현저하게 합리성을 결하여 지방재정의 적정성 확보 관점에서 지나칠 수 없는 하자가 존재함에도 지출원인행위 단계에서 이를 심사·시정하지 않고 그대로 나아간 경우에는 그 지출원인행위 자체가 위법하며, 이는 선행행위와 지출원인행위의 관계, 선행행위의 위법 인식 가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단함
• 포섭: 선행행위인 이 사건 도로확장계획에 중대하고 명백한 위법성이 있다고 보기 어렵고, 설령 도로확장계획에 일부 위법사유(군용항공기지법 제8조에 반하여 비행안전구역에 개설되어 개통이 취소된 사정)가 존재한다고 하더라도 이러한 내용이 현저하게 합리성을 결하여 지출원인행위인 공사도급계약 체결에 지나칠 수 없는 하자가 존재한다고 보기 어려우며, 전 성남시장이 공사도급계약 체결 단계에서 선행행위를 다시 심사하여 이를 시정하여야 할 회계관계 법규상 의무를 위반하여 그대로 지출원인행위 등으로 나아간 경우에 해당한다고 볼 수 없음
• 결론: 원고들의 청구를 배척한 원심의 결론은 결과적으로 정당하고, 선행행위로 인한 지출원인행위 등의 위법에 관한 법리오해 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없음
• 최종 결론: 상고 모두 기각, 상고비용은 원고(선정당사자)들 부담

참조: 대법원 2011. 12. 22. 선고 2009두14309 판결