2009헌바142 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제67조 제2항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 다수의견은 별도의 적법요건 판단을 설시하지 아니하고 곧바로 본안 판단으로 나아감(본문에 명시된 바 없음)
• 재판관 조대현은 헌법재판소법 제39조의 '동일한 사건' 해당 여부를 이유로 각하의견 제시(5) 반대의견 참조)

본안 판단

• 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정하도록 한 공익사업법 제67조 제2항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위반되는지 여부
• 사업인정 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 공익사업법 제70조 제4항 및 구 공익사업법 제70조 제1항이 재산권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 신○자·박○서는 서울 은평구 소재 토지 소유자로, 서울특별시장이 2004. 2. 10. 개발제한구역을 해제하고 2004. 2. 25. 은평 뉴타운 도시개발구역으로 지정·고시하면서 이 사건 토지를 자연녹지지역에서 제2종 일반주거지역으로 용도 변경함
• 심판대상조항: 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.
• 심판대상조항: 같은 법 제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
• 심판대상조항: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 공시기준일부터 가격시점까지의 지가변동률, 생산자물가상승률 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
• 사업시행자 에스에이치(SH)공사의 수용재결 신청에 따라 서울특별시 지방토지수용위원회는 2006. 11. 10. 신○자에게 955,790,530원, 박○서에게 1,979,065,020원의 보상금을 정하여 수용재결함
• 청구인들은 보상금 및 지연손해금 증액을 구하는 소를 제기하여 일부만 인용되자 항소하였고, 항소심 계속중 심판대상조항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구함(당해사건 서울고등법원 2008누4765 토지수용재결처분취소)
• 청구인들 주장: 정당한 보상이란 완전보상을 뜻하는데, 심판대상조항이 손실보상액 산정에서 개발이익을 배제하여 그 이익이 사업시행자에게 귀속되게 하므로 계약자유의 원칙, 평등원칙, 조세법률주의, 사회국가원리에 위배됨. 또한 표준지 공시지가를 기준으로 가격산정 방법을 한정한 것은 정당한 보상의 원칙, 평등원칙, 비례원칙, 시장경제질서의 원리에 위배됨
• 법원의 위헌제청신청 기각이유: 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로 토지소유자의 노력·자본에 의한 것이 아니므로 배제하여도 완전보상 원칙에 어긋나지 않고, 공시지가 기준은 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하며 시점보정 방법도 적정함
• 국토해양부장관 의견: 평등의 원칙은 절대적 평등이 아니므로 개발이익 환수제도 미비 상황에서 피수용 토지소유자로부터만 개발이익을 환수한다 하여 불합리한 차별이 아님
• 당해사건 피고 에스에이치(SH)공사 의견: 법원의 위헌제청신청 기각이유의 요지와 대체로 같음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제67조 제2항	보상액 산정시 당해 공익사업으로 인한 토지 등 가격변동 불고려(개발이익 배제)
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제4항	협의성립·재결 당시 공시된 공시지가 중 사업인정고시일에 가장 가까운 시점의 공시지가를 기준시점으로 함
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 개정 전) 제70조 제1항	부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률상 공시지가를 기준으로 지가변동률·생산자물가상승률 등을 참작하여 보상
헌법 제23조 제3항	재산권 수용·사용·제한 및 정당한 보상의 원칙 근거 조문
헌법재판소법 제39조	일사부재리 원칙(동일한 사건에 대한 반복 심판 금지)

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음(조대현 재판관의 별도 각하의견은 5) 반대의견에서 기재)
• 본안 판단:
  • 개발이익(공익사업 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 이익)은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니므로 형평의 관념상 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 공익사업 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없음
  • 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이를 배제하고 손실보상액을 산정하더라도 헌법이 규정한 정당한 보상의 원칙에 위반되지 않음(헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112 결정 인용)
  • 손실보상액 산정을 공시지가 기준으로 하되 공시기준일부터 재결시까지 시점보정을 지가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은, 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하고 표준지 선정이 적정하며 시점보정 방법도 적정하므로 재산권을 침해한다고 볼 수 없음
  • 협의성립·재결 당시 공시된 공시지가 중 사업인정고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당하여 헌법 제23조 제3항에 위반되지 않음(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정 등 인용)
  • 심판대상조항이 재산권을 침해하지 않는 이상 계약자유의 원칙, 시장경제의 원리 등에도 위배되지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 개발이익 배제 조항(공익사업법 제67조 제2항)의 정당한 보상원칙 위반 여부

• 법리: 개발이익은 사업시행자의 투자로 발생하는 것으로 토지소유자의 노력·자본에 의한 것이 아니어서 완전보상의 범위에 포함되는 손실이라고 볼 수 없음
• 포섭: 이 사건 토지는 공익사업(은평 뉴타운 도시개발사업) 시행에 따른 개발제한구역 해제·용도변경으로 지가가 상승한 것이므로 그 상승분은 청구인들의 노력·자본에 의한 것이 아니라 사업시행에 따라 비로소 발생한 것으로, 수용 당시 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없음
• 결론: 헌법이 규정한 정당한 보상의 원칙에 위반되지 아니함

쟁점 2: 공시지가 기준 산정 조항(공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항)의 재산권 침해 여부

• 법리: 공시지가를 기준으로 시점보정을 거쳐 보상액을 산정하는 방법은 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하고 표준지 선정 및 시점보정 방법이 적정하면 정당보상 원칙에 위배되지 않음

• 포섭: 서울특별시 지방토지수용위원회는 청구인들 소유 토지에 대하여 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 시점보정을 거쳐 신○자 955,790,530원, 박○서 1,979,065,020원으로 보상금을 산정한 것으로, 이는 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당함

• 결론: 재산권을 침해하지 아니함

• 최종 결론: 심판대상조항(공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항)은 헌법에 위반되지 아니함

5) 반대의견

재판관 조대현의 각하의견:

• 요지: 규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상 법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 '동일한 사건'에 해당한다고 보아야 함(헌재 2007. 1. 17. 선고 2006헌바39 결정의 반대의견 참조)
• 근거: 이 사건의 심판대상과 쟁점은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2006헌바79, 2008헌바112 사건 등의 그것과 동일하므로, 당사자와 당해 사건이 다르더라도 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당됨
• 적용·결론: 심판대상조항의 위헌 여부에 대하여 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상 헌법재판소법 제39조를 적용하여 이 사건 심판청구는 각하하여야 함

참조: 헌법재판소 2009. 12. 29. 선고 2009헌바142 결정