2011두28783 과징금 감경결정 취소청구

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 재량준칙(감면고시)을 위반한 행정처분이 그 사정만으로 곧바로 위법하게 되는지 여부
• 공정거래위원회가 당해 공동행위와 다른 공동행위가 모두 여럿인 추가감면 신청에 적용한 기준이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고, 상고인 겸 피상고인: 주식회사 서희건설
• 피고, 피상고인 겸 상고인: 공정거래위원회
• 원고는 자신이 가담한 7건의 입찰담합행위에 관하여 피고의 조사를 받고 위 사건들의 안건이 피고에 상정되자, 그 후 2건의 다른 부당 공동행위가 더 있었다고 진술하며 관련 증거자료를 제출하고 구 시행령 제35조 제1항 제4호가 정한 추가감면제도에 따른 감면신청을 함
• 피고는 원고의 추가감면 신청이 요건을 갖추었다고 판단하고, 감면고시 제16조 제2항이 규정한 감경률을 산정하면서 7건의 입찰담합행위 관련매출액을 합산한 금액과 2건의 다른 공동행위 관련매출액을 합산한 금액을 기준으로 양자의 규모를 비교하는 방식으로 감경률을 정한 후, 7건에 그 감경률을 각 적용하여 40%씩 감경한 과징금 부과처분(이 사건 처분)을 함
• 원심(서울고법 2011. 10. 13. 선고 2011누13738 판결)은, 7건과 2건의 관련매출액을 각각 개별적으로 비교하여 감경률을 정해야 한다고 전제하면서도, 중복감면으로 인한 과도한 이익·제재적 효과 잠탈 위험 등을 고려해 더 높은 감경률 하나만을 적용하는 것이 타당하다고 보아, 이 사건 처분 중 그 기준에 따라 산출한 것보다 과징금을 더 많이 부과한 부분은 감면고시에 반하여 평등원칙 위배·재량권 일탈남용의 위법이 있다고 판단함
• 상고이유: 원고와 피고 쌍방이 상고함(피고는 원심의 위 위법 판단 부분에 관하여, 원고는 나머지 부분에 관하여 각 상고)

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정절차법 제4조 제2항	신뢰보호원칙에 관한 규정
행정소송법 제27조	재량권 일탈·남용에 대한 사법심사 근거
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2 제3항	자진신고자 등에 대한 시정조치·과징금 감면 근거
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조 제1항 제4호	추가감면 신청 요건

판례요지

• 재량준칙 위반 처분의 위법성 여부
  • 구 ‘부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시’ 제16조 제1항, 제2항은 그 형식 및 내용에 비추어 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙 즉 재량준칙임
  • 시행령 제35조 제1항 제4호에 의한 추가감면 신청 시 그에 필요한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하므로 그 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라든가 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 함
  • 이러한 재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 이를 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아님
  • 다만 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 됨(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두8910 판결, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828, 88835 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조)
  • 따라서 재량준칙 위반은 그 자체만으로 위법하게 되는 것이 아니고, 행정관행이 성립하여 자기구속이 인정되는 경우에 한하여 그에 반하는 처분이 위법하게 됨
• 당해 공동행위와 다른 공동행위가 모두 여럿인 경우 추가감면 기준 적용의 적법성
  • 감면고시 제16조 제2항은 당해 공동행위가 1개이고 다른 공동행위도 1개임을 전제로 그 규모를 비교하여 감경률이나 면제 여부를 정하도록 규정할 뿐, 당해 공동행위와 다른 공동행위가 모두 여럿인 경우의 감경률 산정에 관하여는 구체적인 규정을 두고 있지 아니함
  • 이는 과징금의 제재적 효과 실현, 추가감면제도를 통한 부당한 공동행위 적발, 감면제도의 남용 방지의 필요성 등 과징금제도와 추가감면제도의 입법 취지와 공익 목적을 종합적으로 고려하여 기준을 설정할 필요가 있는 사항으로서, 관계 법령과 감면고시의 관련 규정의 문언에서 곧바로 일의적인 기준이 도출되지는 아니함
  • 추가감면 여부 및 비율 등을 정하는 것은 피고의 재량에 속하고 피고가 이에 관한 내부 사무처리준칙을 어떻게 정할 것인지에 대하여도 재량을 가짐
  • 구체적인 규정이 없는 상태에서 피고가 과징금 부과처분을 하면서 적용한 기준이 과징금제도와 추가감면제도의 입법 취지에 반하지 아니하고 불합리하거나 자의적이지 아니하며, 나아가 그러한 기준을 적용한 과징금 부과처분에 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 없다면, 그 과징금 부과처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어려움
  • 따라서 7건의 입찰담합행위 관련매출액 합산액과 2건의 다른 공동행위 관련매출액 합산액을 비교하여 감경률을 정한 피고의 기준은 입법 취지에 반하지 아니하고 불합리·자의적이지 아니하여 재량권 일탈·남용에 해당하지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재량준칙 위반을 이유로 한 처분의 위법성

• 법리: 재량준칙은 대외적 구속력이 없어 위반 그 자체만으로 위법하지 않고, 행정관행이 성립하여 자기구속이 인정되는 경우에 한하여 반하는 처분이 위법하게 됨
• 포섭: 피고가 이 사건 처분 전에 당해 공동행위와 다른 공동행위가 모두 여럿인 사안에서 이 사건 처분과 다른 기준을 적용하여 과징금 부과처분을 하였다거나 그와 다른 행정관행이 성립하였다고 인정할 만한 자료를 기록상 찾아볼 수 없으므로, 자기구속의 전제가 되는 행정관행이 인정되지 아니함
• 결론: 원심이 이 사건 처분 중 원심이 취한 기준을 초과한 부분을 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단한 것은 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것임

쟁점 2: 추가감면 신청 기준 적용의 적법성

• 법리: 당해 공동행위와 다른 공동행위가 모두 여럿인 경우 구체적 규정이 없으면 그 기준 설정은 피고의 재량에 속하고, 기준이 입법취지에 반하지 아니하고 불합리·자의적이지 아니하며 사실오인이나 비례·평등원칙 위배 사유가 없으면 재량권 일탈·남용이 인정되지 아니함

• 포섭: 피고가 7건의 입찰담합행위 관련매출액을 합산한 금액과 2건의 다른 공동행위 관련매출액을 합산한 금액으로 양자의 규모를 비교하여 감경률을 정한 후 그 감경률을 각 7건의 입찰담합행위에 적용한 조치는 과징금제도와 추가감면제도를 둔 입법 취지에 반하지 아니하고, 불합리하거나 자의적이라고 보이지 아니함

• 결론: 원심판결 중 피고 패소 부분(원심 기준 초과 부과 부분)을 파기함이 타당하고, 원고의 주장(그와 다른 전제에 선 주장)은 받아들일 수 없음

• 최종 결론: 원심판결 중 피고 패소 부분 파기, 서울고등법원 환송. 원고의 상고 기각

참조: 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결