2011두8291 조합설립인가처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 추진위원회구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분을 위법하다고 할 수 있는지 여부 및 예외적으로 그 효력을 다툴 수 있는 경우
• 조합설립추진위원회가 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 않은 채 법정동의서에 의하여 조합설립 동의를 받는 것이 적법한지 여부 및 동의서 내용이 더 구체적이지 않다는 이유로 무효라고 할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고, 상고인: 별지 원고 목록 기재 조합원 등
• 피고, 피상고인: 서울특별시 성동구청장
• 피고보조참가인, 피상고인: 행당제6구역주택재개발정비사업조합
• 서울특별시장은 2005. 10. 20. 서울 성동구 (주소 생략) 일대 77,600㎡를 정비예정구역으로 지정·고시함
• 피고 보조참가인 조합의 설립추진위원회(이 사건 추진위원회)는 그 하루 전인 2005. 10. 19. 위 정비예정구역 중 일부인 40,950㎡를 사업구역으로 하는 추진위원회구성승인처분(당초 승인처분)을 받음
• 2007. 8. 23. 위 정비예정구역이 96,800㎡로 확대됨과 동시에 그 중 당초 승인처분보다 사업구역이 일부 확대된 49,200㎡(이 사건 사업구역)와 나머지 부분으로 정비예정구역이 분리되었고, 이 사건 추진위원회는 2007. 9. 20. 이 사건 사업구역에 대하여 추진위원회 구성변경승인처분(변경승인처분)을 받음
• 이 사건 사업구역은 이후 2008. 12. 18. 정비구역으로 지정고시됨
• 피고는 당초 승인처분의 사업구역보다 확장된 이 사건 사업구역 전체 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의서를 기초로 하여 변경승인처분을 함
• 원심(서울고법 2011. 3. 29. 선고 2010누38105 판결)은 추진위원회구성승인처분의 하자만으로 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없고, 법정동의서에 조합정관이 첨부되지 아니하였더라도 그 동의가 무효라고 볼 수 없다고 판단함
• 상고이유: ① 추진위원회구성승인처분의 무효를 들어 조합설립인가처분이 위법하다는 주장, ② 조합설립동의서에 조합정관이 첨부되지 않아 하자가 있다는 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도시 및 주거환경정비법 제13조 제1항, 제2항	추진위원회 구성 및 승인 요건
구 도시 및 주거환경정비법 제16조 제1항, 제5항	조합설립 동의요건 및 인가
구 도시 및 주거환경정비법 시행령 제26조 제1항, 제2항	동의서 기재사항
구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제7조 제3항 [별지 제4호의2]	법정동의서 서식

판례요지

• 추진위원회구성승인처분의 하자와 조합설립인가처분의 위법성
  • 추진위원회구성승인처분은 조합의 설립을 위한 주체에 해당하는 비법인 사단인 추진위원회를 구성하는 행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분인 데 반하여, 조합설립인가처분은 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분이므로, 양자는 그 목적과 성격을 달리함
  • 추진위원회의 권한은 조합 설립을 추진하기 위한 업무를 수행하는 데 그치므로 일단 조합설립인가처분을 받아 추진위원회의 업무와 관련된 권리와 의무가 조합에 포괄적으로 승계되면, 추진위원회는 그 목적을 달성하여 소멸함
  • 조합설립인가처분은 추진위원회 구성의 동의요건보다 더 엄격한 동의요건을 갖추어야 할 뿐만 아니라 창립총회의 결의를 통하여 정관을 확정하고 임원을 선출하는 등의 단체결성행위를 거쳐 성립하는 조합에 관하여 하는 것이므로, 추진위원회 구성의 동의요건 흠결 등 추진위원회구성승인처분상의 위법만을 들어 조합설립인가처분의 위법을 인정하는 것은 타당하다고 할 수 없음
  • 따라서 조합설립인가처분은 추진위원회구성승인처분이 적법·유효할 것을 전제로 한다고 볼 것은 아니므로, 구 도시정비법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 주택재개발조합이 성립한 이상, 이미 소멸한 추진위원회구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없음
  • 다만 추진위원회구성승인처분의 위법으로 그 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 무효라고 평가될 수 있는 특별한 사정이 있는 경우라면, 그 신청행위에 기초한 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 있으나, 그 위법사유가 도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위원회로 하여금 조합설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이르는 경우에 한함
  • 따라서 추진위원회구성승인처분의 하자는 원칙적으로 조합설립인가처분의 위법사유가 되지 아니하고, 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도의 특별한 사정이 있는 예외적인 경우에 한하여 그 효력을 다툴 수 있음
• 정관 또는 정관 초안 미첨부 법정동의서에 의한 조합설립동의의 효력
  • 구 도시정비법 시행규칙이 정한 법정동의서는 상위 법령의 위임에 따른 것으로서 법적 구속력이 있고, 종래 건설교통부 고시로 제공하던 표준동의서를 대신할 동의서 양식을 법령에서 정하여 그 사용을 강제함으로써 동의서의 양식이나 내용을 둘러싼 분쟁을 미연에 방지하려는 취지임
  • 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석됨
  • 법정동의서 중 비용의 분담기준 및 소유권의 귀속에 관한 각 사항 부분에서 그 구체적인 사항은 조합정관에 의한다는 취지의 기재 역시 해당 사항의 구체적인 내용이 기재된 정관이나 정관 초안에 대한 동의를 얻기 위한 것이라기보다는 해당 사항의 구체적인 내용은 장차 창립총회의 결의 등을 거쳐 마련된 정관에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석됨
  • 조합정관에 관한 의견의 수렴은 창립총회에서 충분히 이루어질 수 있으므로 굳이 조합설립에 관한 동의를 받을 때 동의서에 정관 초안을 첨부하여 그 내용에 관한 동의까지 받도록 요구할 필요가 없을 뿐만 아니라 이를 요구하는 것은 절차상 무리인 측면도 있음
  • 따라서 조합설립추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의하여 조합설립에 관한 동의를 받는 것은 적법하고, 그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속에 관한 사항이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 이를 무효라고 할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 추진위원회구성승인처분의 하자를 이유로 한 조합설립인가처분의 위법 여부

• 법리: 추진위원회구성승인처분의 하자는 원칙적으로 조합설립인가처분의 위법사유가 되지 아니하고, 그 위법사유가 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이르는 경우에 한하여 예외적으로 조합설립인가 신청행위 및 이에 기초한 조합설립인가처분의 효력을 다툴 수 있음
• 포섭: 당초 승인처분과 변경승인처분에 관하여 정비예정구역 지정 또는 그 변경고시 이전에 추진위원회구성승인처분이 있었다거나 정비예정구역 변경고시 이전에 징구된 토지 등 소유자의 동의를 기초로 추진위원회구성승인처분이 이루어졌다는 위법이 존재한다고 하더라도, 이러한 하자는 구 도시정비법상 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이른다고 볼 수 없음. 따라서 이 사건 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 위법·무효라고 볼 수 없음
• 결론: 이 사건 조합설립인가처분이 위법하지 아니하다고 보아 원고들의 주장을 배척한 원심의 결론은 정당함(이유 설시에 부적절한 점은 있음). 법리오해로 판결의 결과에 영향을 미친 위법 없음

쟁점 2: 법정동의서에 정관 미첨부 시 조합설립동의의 효력

• 법리: 조합설립추진위원회가 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서 서식에 따른 동의서에 의하여 조합설립 동의를 받는 것은 적법하고, 그 내용이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 무효라고 할 수 없음

• 포섭: 이 사건 조합설립에 관한 동의서에 조합정관이 첨부되지 아니하였다고 하더라도, 그 동의서는 법정동의서의 서식에 따른 것이므로 그 동의가 무효라고 볼 수 없음

• 결론: 원심이 이러한 취지에서 동의서에 의한 동의가 무효라고 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 조합설립동의서의 효력에 관한 법리를 오해한 위법 없음

• 최종 결론: 상고 기각. 상고비용은 원고들이 부담

참조: 대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두8291 판결