결정요지

(가) 재산권 보장과 토지재산권의 사회적 의무성

• 재산권은 기본권 주체로서 국민이 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건을 보장하는 기능을 수행하며, 재산권 보장은 자유실현의 물질적 바탕임. 자유와 재산권은 상호보완 관계이자 불가분의 관계임
• 헌법 제23조 제2항은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조; 재산권 행사의 대상 객체가 지닌 사회적 연관성과 사회적 기능이 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용됨
• 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하므로 다른 재산권과 같게 다룰 수 없고, 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구됨; 헌법 제122조는 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여함

(나) 위헌성 심사의 기준

• 헌법 제23조에 의한 재산권 제한에는 두 가지 형태가 있음: ① 제1항·제2항에 의한 재산권의 내용과 한계를 정하는 것(장래에 있어서 추상적·일반적 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 것), ② 제3항에 의한 수용·사용·제한(국가가 구체적 공적 과제 수행을 위해 이미 형성된 구체적 재산적 권리를 전면적 또는 부분적으로 박탈하거나 제한하는 것)
• 법은 택지 소유에 상한을 두거나 금지하고 처분·이용·개발의무 부과, 부담금 부과 등 일반·추상적 확정 규정 → 헌법 제23조 제1항·제2항에 의한 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정에 해당
• 재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률은 비례원칙을 기준으로 판단하여 공익에 의하여 정당화되는 경우에만 합헌; 장래 적용 법률의 헌법 합치뿐만 아니라 과거의 법적 상태에 의하여 부여된 구체적 권리에 대한 침해를 정당화하는 이유가 존재하여야 함
• 비례원칙 요건: ① 입법목적의 정당성, ② 수단의 적합성, ③ 침해의 최소성, ④ 법익의 균형성

(다) 택지소유 상한 및 소유금지 규정의 위헌 여부

• 입법목적의 정당성: 투기목적의 택지 과다보유를 방지하여 택지의 적정한 공급을 가능하게 하고 국민의 주거생활 안정을 꾀하고자 하는 것 → 정당한 공익; 헌법 제35조 제3항 및 제122조에 헌법적 근거 있음
• 수단의 적합성: 택지소유 상한·금지 조치는 입법목적 달성에 어느 정도 기여하나, 규제대상이 택지로 한정되어 있어 비주거용 저밀도개발 등 우회현상 초래 가능성 → 불합리성 있으나 일단 수긍, 다만 다른 방법으로 보완 필요
• 침해의 최소성: 법인의 경우 주거목적의 개인연관적 성격이 희박하고 생산수단 대지는 제외, 일정 요건 하 허가도 가능 → 법인 택지소유 금지는 과잉금지원칙에 어긋나지 않음. 그러나 개인의 경우 택지소유의 가부를 규제하는 것은 매우 강한 제한; 재산권은 개인이 각자의 인생관과 능력에 따라 생활을 형성하도록 물질적·경제적 조건을 보장; 택지소유 상한은 적정한 택지공급의 관점에서 판단되어야 함; 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 않은 채 어떠한 경우에도 660㎡를 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과도한 제한 → 법 제7조 제1항 제1호 위헌
• 법익의 균형성: 택지소유 상한제도 그 자체는 국민이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘지 않고 적정한 비례관계가 성립하나, 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 재산권의 자유보장적 기능을 충분히 고려하지 않아 합리적인 비례관계를 명백히 벗어남

(라) 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우 — 소급입법 및 신뢰보호

• 소급입법 여부: 진정소급효 입법은 헌법 제13조 제2항이 금지; 부진정소급효 입법은 원칙적 허용(다만 신뢰보호 관점에서 입법자의 형성권 제한 가능)
• 법 시행 이전부터 이미 소유하고 있는 택지에 대해 장래 처분·이용·개발의무를 부과하는 것 → 이미 종결된 과거 사실에 대한 사후 평가가 아니라 부진정소급효에 해당 → 소급입법에 의한 재산권 침해 문제가 아니라 신뢰보호의 문제
• 재산권의 내용을 새로이 규율하는 규정이 장래뿐 아니라 이미 시작되었으나 아직 완성되지 않은 사실관계에도 적용되는 경우는 흔하며, 이는 법치국가적 신뢰보호 원칙으로 판단하여야 함
• 법 시행 이전부터 택지를 소유하는 개인에 대해 소유의 경위·목적과 무관하게 일률적으로 동일한 소유상한을 적용하는 것: 인간의 존엄성 실현과 불가분적으로 연관된 주거용 택지와 투기용 택지를 동일하게 취급하는 것은 신뢰보호원칙 및 평등원칙 위반 → 부칙 제2조 제1항 위헌
• 처분·이용·개발의무기간에 관하여도 법 시행 이전부터 주거목적으로 소유하는 택지소유자에게 법 시행 이후 취득자와 동일한 의무기간을 부과하는 것은 유예기간이 상대적으로 지나치게 짧아 비례원칙 위반, 평등원칙 위반 → 부칙 제2조 제2항 위헌

(마) 처분·이용·개발의무 부과 규정

• 법 시행 이후 택지를 소유하려는 경우: 처분·이용·개발의무는 택지소유 상한 설정과 어울려 입법목적을 실현하기 위한 수단으로 합헌 범위 내에서는 재산권 본질적 내용 침해나 과잉금지원칙 위반 아님; 처분의무 불이행 시 협의매수(제17조), 이용·개발의무 불이행 시 대리개발(제18조 제2항)도 합리적 제한; 협의매수는 존속보장에서 가치보장으로의 변환에 불과
• 법 시행 이전 소유 택지의 경우: 보상규정 불필요(헌법 제23조 제3항 소정 수용·제한과 구별되는 재산권 사회적 제약의 구체화 입법에 해당); 처분의무기간 내 협의매수로 가치보장으로의 변환 가능하므로 경과규정 문제를 제외하면 재산권 내재적 한계 범위 내
• 법 제16조 제1항, 제18조 제1항 합헌; 부칙 제2조 제2항 위헌

(바) 부담금 부과 규정

• 부담금의 법적 성격: 법 소정 부담금은 특정 공익사업을 위한 경비충당 목적 부담금도 아니고 조세도 아님; 법이 정한 상한 초과 택지소유에 대하여 의무위반에 대한 제재로 부과하는 이행강제수단의 성격을 가진 새로운 유형의 공과금
• 부담금 부과 자체의 위헌 여부: 택지소유 상한 설정과 처분·이용·개발의무 부과가 합헌적 범위 내인 한 부담금 부과 자체도 재산권 본질적 내용 침해나 사유재산제도 형해화에 해당하지 않음; 부과대상 제외사유(제20조 제1항 제2호·제3호·제4호·제8호 등)로 가혹한 경우 방지, 매수청구권(제31조) 인정 → 부담금 부과 자체는 비례원칙에 위반하지 않음
• 부담금 부과율: 재산권 제한은 사적 유용성과 처분권이 원칙적으로 남아 있는 범위 내에서만 허용; 연 11%의 부과율로 부과기간 제한 없이 부과할 경우 약 10년이면 부과율 합계가 100%에 이르러 사실상 토지가액 전부를 부담금 명목으로 징수하게 되어 재산원본에 내재하는 사회적 제약이 허용하는 침해 한계를 넘음 → 제24조 제1항 위헌(다만, 1997. 8. 30. 개정으로 제20조 제1항 제4호의2 신설 후 동 규정 적용 택지소유자의 경우 5년간 29% 납부로 부과대상 제외 → 해당 경우에 한해 위헌성 제거)
• 매수청구 후 부담금 부과: 법 제31조에 의한 매수청구는 법의 입법목적에 부응하여 택지를 처분할 의사를 명백히 표시한 것; 매수청구 후에도 부담금을 부과하는 것은 이미 입법목적에 부합하는 행위를 한 자에게 불필요한 강제와 불이익을 가하는 것 → 최소침해성 원칙 위반, 재산권 과도 침해 → 매수청구가 있은 후에도 부담금 부과를 가능하게 하는 범위 내에서 제19조 제1호·제2호 위헌
• 부담금의 산정요건: 개별공시지가에 의한 택지가격 산정은 기본적으로 적절; 산정 과정의 정확성 결여는 법규정 자체의 위헌성에 기인하지 않고 쟁송절차로 시정 가능; 제20조 제1항 각호의 부과대상 제외요건은 합리성 결여나 불명확성 없음; 제3호의 "사실상 건축이 불가능"은 각종 법령상 건축요건을 갖출 수 없는 객관적 사정 있는 경우를 의미하여 명확; 제8호는 헌법 제75조 위반 아님; 제21조, 제22조, 제25조에 헌법적 문제 없음
• 이중과세 금지 및 실질과세 원칙: 부담금은 조세가 아님; 종합토지세, 토지초과이득세와 부과목적·부과대상·산정방법·부과기간이 달라 이중과세 아님; 이행강제수단으로서의 성격을 가지므로 실질과세 원칙 위반 아님
• 거주이전의 자유·직업선택의 자유: 부담금 부과로 인한 해당 기본권 제한은 토지재산권 제한에 수반하는 반사적 불이익에 불과하고, 설사 기본권 침해가 있더라도 입법목적에 비추어 규제의 합리성이 인정되어 비례원칙·과잉금지원칙에 위반되지 않음

(사) 택지 정의의 명확성

• 제2조 제1호 가목의 "주택이 건축되어 있는 토지", 다목의 "개발택지", 나목의 "나대지"의 의미는 법관의 보충적 법해석으로 확정될 수 있는 범위 내 → 명확성 원칙 위반 아님

(아) 평등원칙 위반 여부 — 택지만을 규제대상으로 한 것

• 도시지역 주택문제의 심각성, 1인당 대지면적 절대 부족, 개발제한구역 지정으로 택지공급 제한, 택지의 가격상승·투기현상이 다른 토지에 비해 현저, 헌법 제35조 제3항의 국가 의무 → 토지 중 택지에 대해서만 특별히 규제함에 합리적 이유 있음 → 평등원칙 위반 아님
• 지역별 소유상한 차등(제7조 제1항): 각 지역의 택지 수급현황·인구·지가상승 정도 고려한 합리적 차별 → 평등원칙 위반 아님
• 국가 등 적용제외(제4조): 국가 등의 공공성에 기인한 합리적 차별 → 평등원칙 위반 아님

(자) 위임입법의 한계

• 제2조 제1호 나목(나대지 정의), 제9조(택지면적 산정방법), 제11조 제1항 제5호(취득허가 기준), 부칙 제1조(시행일) 모두 수권법률에서 위임의 내용·목적·정도를 예측할 수 있는 범위 내에서 구체적으로 위임 → 헌법 제75조 위반 아님

(차) 소결 및 법 전부 위헌 결론

• 합헌 조항: 법 제2조 제1호·제2호, 제4조, 제8조, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 제16조 제1항, 제18조 제1항, 제20조 제1항 제1호·제3호·제8호, 제21조, 제22조, 제23조, 제25조, 부칙 제1조, 부칙 제3조 제1항
• 위헌 조항: ① 법 제7조 제1항 제1호(소유상한 지나치게 낮음), ② 부칙 제2조 제1항·제2항(법 시행 이전 택지소유자의 신뢰이익·재산권 과도 침해, 평등원칙 위반), ③ 제24조 제1항(기간 제한 없는 고율 부담금, 다만 제20조 제1항 제4호의2 적용 택지소유자 제외), ④ 제19조 제1호·제2호(매수청구 후 부담금 부과 가능 범위 내)
• 위헌 조항들(특히 소유상한 규정인 제7조 제1항 및 부칙 제2조, 부과율 규정인 제24조 제1항)의 효력 상실 시 법 전체를 시행할 수 없음 → 헌법재판소법 제45조 단서에 따라 법 전부에 대해 위헌결정

4) 적용 및 결론

쟁점 1. 택지소유 상한 설정 및 법인 소유 금지 규정의 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조 제1항): 국민이 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건을 보장; 자유실현의 물질적 바탕

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 법률의 입법목적이 국가가 추구할 수 있는 정당한 공익이어야 함
• 포섭: 투기목적의 택지 과다보유 방지 → 택지의 적정한 공급 → 국민 주거생활 안정을 꾀하는 입법목적; 헌법 제35조 제3항(주거생활 보장 의무) 및 제122조(토지 제한·의무 부과 권한)에 헌법적 근거 있음
• 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 법리: 입법자가 선택한 수단이 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적정하여야 함
• 포섭: 택지소유 상한·금지 조치는 소수 국민에게 택지가 과도하게 편중되는 것을 방지하여 택지공급을 원활하게 하는 데 어느 정도 기여함; 다만 규제대상이 택지로 한정되어 비주거용 저밀도개발 등 우회현상 초래 → 불합리성 있어 보완 필요
• 결론: 수단의 적합성 일단 수긍(정책수단 선택 문제); 불합리성은 소유상한이나 부과율 조정 등으로 보완되어야 함

(3) 침해의 최소성

• 법리: 기본권 행사의 가부를 규제하는 것은 방법을 규제하는 것보다 강한 제한; 모든 다른 수단을 소진한 후 비로소 고려될 수 있는 최종적 수단이어야 함
• 포섭 — 법인 소유금지: 법인의 경우 주거목적 개인연관적 성격 희박, 생산수단 대지 제외, 일정 요건 하 허가 가능 → 과잉금지원칙에 어긋나지 않음
• 포섭 — 개인의 가구별 소유상한: 소유목적·택지 기능에 따른 예외 전혀 없이 일률적으로 660㎡ 초과 취득 불가하게 한 것; 택지가 개인의 인격실현과 불가분적으로 연관된 주거장소일 수 있고, 재산권의 자유보장적 기능 고려 필요; 200평(660㎡) 이상을 소유해도 개인이 자신의 인격실현과 불가분적으로 연관되어 택지를 사용하는 경우 과다하지 않을 수도 있음; 적정한 택지공급의 관점에서 소유목적에 따라 예외 인정 가능 → 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과도한 제한
• 결론: 법 제7조 제1항 제1호는 최소침해성 원칙 위반

(4) 법익의 균형성

• 법리: 공익의 중요성과 기본권 침해 정도 사이에 적정한 비례관계 유지
• 포섭: 택지소유 상한제도 그 자체는 사회적 제약 범위 내, 법익균형성 충족; 그러나 소유상한을 지나치게 낮게 설정한 것은 재산권의 자유보장적 기능을 충분히 고려하지 않아 합리적인 비례관계를 명백히 벗어남
• 결론: 법 제7조 제1항 제1호는 법익균형성 원칙도 위반

쟁점 2. 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 경우 — 소급입법, 신뢰보호, 평등원칙

• 법리: 진정소급효 입법은 헌법 제13조 제2항 금지; 부진정소급효 입법은 원칙적 허용이나 신뢰보호 원칙으로 제한됨; 재산권 보장의 중요한 기능은 법적 안정성 보장 및 구체적 재산권 존속에 대한 신뢰 보호; 기본권을 보장하는 목적은 인간의 존엄성 실현이며, 인간의 존엄성 실현에 불가결한 자유는 더욱 강하게 보호되어야 함
• 포섭: 법 시행 이전부터 소유한 택지에 장래 처분·이용·개발의무를 부과하는 것은 계속되는 사실관계에 적용하는 부진정소급효에 해당 → 소급입법금지원칙(헌법 제13조 제2항) 위반 주장은 이유 없음; 법 시행 이전부터 택지를 자신의 주거용으로 사용하는 자는 재산권의 인격실현적 성격과 긴밀한 연관성이 인정됨; 주거용 택지와 투기용 택지를 소유경위·목적과 무관하게 일률적으로 동일하게 취급 → 신뢰보호원칙 위반 및 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 평등원칙 위반; 처분·이용·개발의무기간 역시 법 시행 이후 취득자와 동일하게 적용 → 상대적으로 지나치게 짧은 유예기간, 비례원칙 위반, 평등원칙 위반
• 결론: 부칙 제2조 제1항·제2항 위헌

쟁점 3. 처분·이용·개발의무 부과 규정 — 법 시행 이후 취득 및 보상규정 필요 여부

• 법리: 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 입법은 헌법 제23조 제3항의 수용·사용·제한과 구별되어 보상 불요; 다만 비례원칙 준수 및 재산권의 본질적 내용(사적 유용성, 처분권) 침해 금지 필요
• 포섭: 법 시행 이후 취득 택지에 대한 처분·이용·개발의무는 택지소유 상한 설정과 결합하여 합헌 범위 내에서 비례원칙 위반 아님; 협의매수·대리개발은 재산권의 가치보장으로의 변환에 불과; 법 시행 이전 소유 택지의 처분·이용·개발의무도 이용·개발시 사적 사용 가능성 유지, 처분시 가치보장으로 변환 → 사회적 제약 범위 내; 보상규정 불필요
• 결론: 법 제16조 제1항, 제18조 제1항 합헌; 부칙 제2조 제2항은 위헌(신뢰보호원칙·평등원칙 위반)

쟁점 4. 부담금 부과율의 위헌 여부

• 법리: 재산권 제한은 사적 유용성과 처분권이 원칙적으로 남아 있는 범위 내에서만 허용; 부담금 부과율은 입법목적 달성 시급성·효율성과 재산권 침해 정도를 비교형량하여 결정하되, 재산원본에 대한 사실상 무상몰수 효과를 초래하는 경우는 사회적 제약으로 허용되는 침해 한계를 넘음
• 포섭: 연 11% 부과율 + 기간 제한 없음 → 약 10년이면 부과율 합계 100%, 사실상 토지가액 전부 부담금 명목으로 징수; 이는 재산원본에 대한 무상몰수 효과 초래; 1997. 8. 30. 개정으로 신설된 제20조 제1항 제4호의2에 의해 법 시행일 이전 주택이 건축된 1택지만 소유한 자가 5년치(합계 29%) 납부 시 부과대상 제외 → 해당 경우에 한해 위헌성 제거됨
• 결론: 제24조 제1항은 위헌(다만 제20조 제1항 제4호의2 적용 택지소유자의 경우 제외)

쟁점 5. 매수청구 후 부담금 부과의 위헌 여부

• 법리: 최소침해성 원칙 — 입법목적에 부합하는 행위를 한 자에 대하여 불필요한 강제를 가하고 불이익을 주는 것은 입법목적 달성에 필요한 수단의 범위를 넘는 과잉조치
• 포섭: 매수청구(제31조 제1항)는 입법목적에 부응하여 택지를 처분하겠다는 의사 명백히 표시한 것; 매수청구 후에도 실제 매수 시까지 부담금 부과 → 이미 입법목적에 부합하는 행위를 한 자에게 불필요한 강제; 매수청구 후 부담금을 부과하는 것은 최소침해성 원칙 위반
• 결론: 매수청구 후에도 부담금 부과를 가능하게 하는 범위 내에서 제19조 제1호·제2호 위헌

쟁점 6. 기타 쟁점(합헌 판단)

• 택지 정의 명확성: 제2조 제1호 각목의 의미는 법관의 보충적 해석으로 확정 가능 → 명확성 원칙 위반 아님
• 평등원칙: 택지만을 규제대상으로 한 것 → 합리적 이유 있음; 지역별 소유상한 차등, 국가 등 적용제외 → 합리적 차별; 평등원칙 위반 아님
• 위임입법 한계: 제2조 제1호 나목, 제9조, 제11조 제1항 제5호, 부칙 제1조 → 위임의 내용·목적·정도 예측 가능 → 헌법 제75조 위반 아님
• 이중과세·실질과세: 부담금은 조세 아님; 종합토지세·토지초과이득세와 목적·대상·산정방법 등 상이 → 이중과세 아님; 이행강제수단의 성격 → 실질과세 원칙 위반 아님
• 거주이전·직업선택 자유: 토지재산권 제한에 수반하는 반사적 불이익에 불과 → 기본권 직접 침해 아님

최종 결론 (주문)

• 위헌으로 판단된 조항들(제7조 제1항 제1호, 부칙 제2조 제1항·제2항, 제24조 제1항, 제19조 제1호·제2호)의 효력 상실 시 법 전체를 시행할 수 없음 → 헌법재판소법 제45조 단서에 따라 택지소유상한에관한법률 전부에 대하여 위헌결정

5) 반대의견

재판관 이영모의 반대의견 (법 제7조 제1항 제1호, 부칙 제2조 제1항·제2항, 제24조 제1항에 대한 반대)

요지: 다수의견이 위헌으로 판단한 위 조항들은 합헌이며, 입법자의 정책적·기술적 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않음

근거

• 위헌심사는 헌법조항들이 가리키는 이념과 법이 효력을 유지하고 있을 당시의 사회적 필요·사회적 통념에 대한 상호 융화·조정의 결과를 기준으로 판단하여야 함; 사회적·경제적 변화에 따른 입법자의 정책적 법 폐지 사정은 위헌 여부를 가리는 주된 이유가 되어서는 안 됨
• 택지소유 상한 660㎡: 1988년 기준 6대 대도시 나대지 중 660㎡ 이상 비율 64.7%; 주택부속토지 중 660㎡ 미만이 97.2%; 660㎡ 미만으로 정하면 고급주택 대지(662㎡ 기준)에 비추어 너무 낮고, 990㎡ 이상으로 정하면 대상 면적이 전체 대지의 0.9%에 불과하여 제도 자체가 유명무실화됨; 법 시행 당시의 심화된 택지부족현상, 주택열악 수급상황, 부동산 투기, 부의 집중 등 제반 정책요인 고려 시 660㎡는 합리적이고 불가피한 수단으로 필요한 정도를 넘는 과도한 제한이 아님
• 법 시행 이전 소유 택지에 대한 일률 적용: 법 제1조에서 '택지의 균등소유 유도'와 '택지공급의 촉진을 통한 주거생활 안정'이라는 두 가지 입법목적을 규정; 다수의견은 입법목적 중 하나(균등소유 유도)를 임의로 제외하고 주거용 택지를 적용대상에서 제외해야 한다고 하나, 이는 법 제1조에 규정된 목적을 도외시한 것; 유예기간(2년 + 사용계획서 제출시 최대 5년) 부여, 매수청구권 인정 등 경과조치는 입법 당시의 사회적·경제적 상황에 비추어 적정; 일률적 처분·이용·개발의무기간은 입법자 재량의 범위 내
• 부담금 부과율: 법이 정한 저율(연 6%·4%)과 고율(연 11%·7%)의 부과율은 입법목적 달성의 시급성·효율성과 재산권 침해 정도를 감안한 것; 부과율이 정책적·기술적 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나지 않는 한 위헌으로 볼 수 없음; 법이 추구하는 목적과 수단 사이에 균형적 관계가 성립함

반대의견의 입장: 이 사건처럼 입법자가 사회적·경제적 정책 관련 법률을 만들면서 헌법을 해석하여 특정 이익을 명시한 경우, 입법재량의 한계를 크게 벗어나지 않는 한 입법자의 의사를 존중하는 결론을 내는 것이 옳음; 다수의견은 면적·비율·기간 등 수량에 관련된 위헌논증에 있어 적확한 자료에 의한 당부를 따져보지 않고 평등원칙·재산권·기본권제한 한계 위반이라고 결론지어 대립되는 이익의 비교형량을 뒤집어 법 전체에 대한 위헌선언을 한 것은 설득력 면에서 바람직하지 않음

참조: 헌법재판소 1999. 4. 29. 선고 94헌바37 결정