결정요지

(가) 헌법상 지방자치권의 내용

헌법 제117조 제1항은 지방자치를 제도적으로 보장함. 이에 따라 지방자치단체에게는 자치입법권·자치조직권·자치인사권·자치재정권 등이 포함된 지방자치권이 보장됨. 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기책임 하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한임. 자치수입권은 지방자치단체가 법령 범위 내에서 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한으로, 지방세·분담금 등 공과금을 부과·징수할 수 있는 권한을 포함함. 자치지출권은 재정 수단을 예산 범위 내에서 업무 수행을 위해 자기책임 하에 지출·사용할 수 있는 권한임. 이러한 자치재정권은 절대적인 것이 아니고, 지방세법·지방재정법·지방공기업법 등 법률에 의하여 형성되고 제한을 받는 것임.

(나) 헌법상 지방자치권 침해 여부의 심사 기준

헌법 제117조 제1항에 의해 보장된 지방자치권은 절대적인 것이 아니고 법령에 의하여 형성되는 것이므로, 입법자는 지방자치에 관한 사항을 형성하면서 지방자치권을 제한할 수 있음. 그러나 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 제한이 불합리하여 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니 됨(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78; 2002. 10. 31. 2002헌라2). 따라서 국회의 입법에 의하여 지방자치권이 침해되었는지 여부를 심사함에 있어서는 지방자치권의 본질적 내용이 침해되었는지 여부만을 심사하면 족하고, 기본권침해를 심사하는 데 적용되는 과잉금지원칙이나 평등원칙 등을 적용할 것은 아님.

(다) 재산세 세목 귀속에 관한 입법형성권

헌법 제117조 제1항에 의해 보장된 자치재정권은 법률이 규정된 범위 내에서 보장된 것이므로, 지방자치단체에 자치재정권이 있다는 사실만으로 특정한 조세 등 수입원을 보장받을 권한이 생기는 것은 아니고 법률의 규정에 의해서 비로소 그러한 권한이 생기는 것임. 어떤 종류의 조세를 어떤 기관에 귀속시킬 것인가 하는 문제는 그 조세의 과세근거, 징수의 효율성, 조세의 귀속주체 간의 재정적 상태 등을 고려하여 국가정책적으로 결정할 사항이지, 어떤 종류의 조세를 반드시 국세나 지방세로 하여야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없음. 따라서 입법자는 헌법 제59조에 근거하여 조세 종류, 국세·지방세 여부, 광역·기초자치단체 귀속 등을 결정할 권한이 있고, 이러한 입법자의 결단은 지나치게 자의적인 것이 아닌 한 존중되어야 함.

(라) 자치재정권의 본질적 내용 침해 여부 판단

이 사건 법률조항들로 인한 구분 재산세 수입 감소 비율은 특별시분 재산세 배분 감안 시 중구 9.8%, 서초구 28.8%, 강남구 31.6%이고, 서울특별시의 감소분 보전(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%)까지 감안하면 중구 3.9%, 서초구 11.5%, 강남구 12.7% 수준으로 더 줄어듦. 한편 청구인들의 2007년도 기준재정수요 충족도는 중구 120.8%, 서초구 124.2%, 강남구 197.9%로 100%를 훨씬 상회하고 있어, 이 사건 법률조항들로 인하여 재산세 수입이 감소하더라도 100%를 상회하는 기준재정수요 충족도를 유지할 수 있음. 이러한 사정을 종합하면, 청구인들의 자치재정권이 다소 제한되었다고 하더라도 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 침해되었다고 할 수 없음.

4) 적용 및 결론

① 심사 기준 확정

• 법리: 국회 입법에 의한 지방자치권 침해 여부는 본질적 내용 침해 여부만 심사하면 족하고, 과잉금지원칙·평등원칙은 적용되지 않음
• 포섭: 청구인들은 과잉금지원칙·평등원칙 위배도 주장하나, 지방자치권은 제도보장으로서 법령에 의해 형성·제한되는 것이므로 과잉금지원칙·평등원칙은 이 사건 심사기준이 아님
• 결론: 본질적 내용 침해 여부만을 심사 기준으로 삼음

② 재산세의 기초자치단체 귀속 헌법적 당위성 여부

• 법리: 자치재정권이 존재한다는 사실만으로 특정 조세 수입원을 보장받는 것은 아니고, 조세의 귀속 결정은 입법자의 국가정책적 권한에 속하며 지나치게 자의적이지 않은 한 존중됨
• 포섭: 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없으므로, 종래 구세였던 재산세를 특별시와 자치구의 공동세로 변경하는 것은 입법자의 권한 범위 내에 있음
• 결론: 재산세를 공동세로 변경한 행위가 입법형성권의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없음

③ 자치재정권의 본질적 내용 침해 여부

• 법리: 입법에 의한 자치재정권 제한이 자치재정권을 유명무실하게 할 정도로 지나친 제한이어서 본질적 내용을 침해하는 경우에는 위헌임
• 포섭: 특별시분 재산세 균등배분 및 서울특별시 보전금을 감안한 실제 세수 감소 비율은 중구 3.9%, 서초구 11.5%, 강남구 12.7%에 불과하고, 감소 후에도 청구인들의 기준재정수요 충족도는 100%를 상회하여 지방자치행정 수행에 장애가 없음. 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나친 침해라고 볼 수 없음
• 결론: 자치재정권의 본질적 내용 침해 없음

최종 결론 (주문)

청구인들의 심판청구 기각 (재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌라4 결정