결정요지

(1) 적법요건

• 재판의 전제성: 심판대상조항이 위헌이면 이에 근거한 농림수산부장관의 거부처분의 효력을 다툴 여지가 있어 재판의 주문에 영향을 미치므로 재판의 전제성 인정됨
• 심판청구의 이익(확정판결): 관련사건이 이미 확정되었더라도 헌법재판소법 제75조 제7항에 의하여 당사자가 재심을 청구할 수 있으므로 심판청구의 이익이 부정되지 않음
• 심판청구의 이익(법령 폐지): 위헌제청신청기각결정에 대한 헌법소원은 실질상 위헌법률심판의 성격이므로, 심판대상조항이 개정으로 삭제된 이후에도 처분 당시 유효한 법률이었고 재판의 전제성이 인정되는 한 심판청구의 이익 인정됨

(2) 결사의 자유의 적용

• 헌법 제21조의 결사의 자유는 다수의 자연인 또는 법인이 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하며, 공법상의 결사는 이에 포함되지 않음
• 축협은 양축인의 자주적 협동조직으로서(축협법 제1조·제98조), 유자격자 50인 이상의 발기로 설립되고(축협법 제14조·제100조), 조합원의 출자로 자금을 조달하며(축협법 제103조·제20조), 결성·가입이 강제되지 않고 임의탈퇴·해산이 허용되며, 조합장을 조합원이 선출하는 등 그 목적·설립·관리면에서 자주적인 단체로서 사법인에 해당함. 국가의 지도·감독·지원 등의 특수성은 헌법 제123조 제5항에 의한 협동조합 육성의무와 육성과정에서 나타나는 것에 불과하여 공법인이라고 할 수 없음
• 따라서 축협 설립과 관련하여 결사의 자유가 보장되고, 심판대상조항은 기존 조합과 구역을 같이하는 신설 조합의 설립을 제한하므로 결사의 자유를 제한함

(3) 직업의 자유의 적용

• 직업선택의 자유는 원하는 직업을 자유로이 선택하고 이에 종사하는 종합적·포괄적 자유로서 법인의 설립은 그 자체가 간접적인 직업선택의 한 방법임. 심판대상조항으로 법인(축협) 설립이 제한되므로 직업의 자유가 제한됨

(4) 평등권의 적용

• 심판대상조항으로 인하여 늦게 설립절차를 밟는 조합은 기존 조합과 구역이 중복되면 새로운 조합을 설립할 수 없으므로, 기존 조합과 신설 조합 사이에 설립절차를 밟는 시기에 의한 차별이 발생하여 평등권이 제한됨

(5) 헌법의 기본원리와 협동조합

• 헌법의 기본원리는 입법이나 정책결정의 방향을 제시하며 기본권 제한입법의 합헌성 심사에 있어 해석기준의 하나로 작용함
• 우리나라 경제질서는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서의 성격을 띰. 협동조합은 경제적 약자인 소비자·농어민·중소기업자 등이 경제적 생존권과 사회경제적 지위향상을 위해 결성한 자조조직이며, 헌법 제123조 제5항은 국가의 협동조합 육성의무를 명문화함. 심판대상조항은 농민의 자조조직인 업종별축협의 설립을 제한하므로 위 헌법원리와의 관계에서 검토가 필요함

(6) 과잉금지원칙 — 기본권제한입법의 한계

• 기본권 제한입법은 ① 목적의 정당성, ② 방법의 적절성, ③ 피해의 최소성, ④ 법익의 균형성을 갖추어야 하며, 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없음(헌법 제37조 제2항)

(7) 입법목적의 정당성

• 동일 구역 내 복수조합 설립 허용 시 조합 간 부당경쟁으로 조합의 건전한 발전을 저해할 우려를 방지하고, 양축인의 자주적 협동조합 육성·축산업 진흥·구성원의 경제적·사회적 지위향상·국민경제의 균형있는 발전을 도모하기 위한 것으로 그 입법목적은 공공복리를 위한 것으로 정당함

(8) 방법의 적절성·합리적 차별의 문제(위헌 판단)

• 협동조합원칙 중 조합공개의 원칙(1966년 국제협동조합연맹 비엔나대회 채택)은 조합에의 가입은 자발적이어야 하며, 서비스를 이용하고 책임을 부담하려는 모든 사람에게 인위적 제한이나 차별 없이 문호가 개방되어야 한다는 원칙으로, 이에 따라 자유로운 복수 조합 설립도 보장되어야 함
• 심판대상조항은 조합구역을 같이 하는 동종 업종별축협의 복수설립을 금하므로 달리 특별한 사정이 없는 한 조합공개의 원칙에 반함
• 축협법 제26조 제1항·제3항에 의한 가입강제규정만으로는 조합공개의 원칙이 보장되지 않음. 기존 조합에 만족하지 못해 새로운 조합을 설립하려는 양축인들이 기존 조합에만 가입할 수밖에 없게 되어, 운영목표·이념이 다르고 이해관계가 대립하는 자들이 하나의 조합에서 활동할 수밖에 없어 협동조합의 본질(사회·경제적 이해관계를 같이하는 자들의 자발적 결합)에 반하는 결과 초래
• 주무부장관의 조합구역변경조정권(축협법 제13조 제2항)으로 기존 조합의 구역이 지나치게 방대하게 되는 것을 막을 수 있으나, 이를 행사하더라도 기존 조합 구역 내에서 동종 조합을 설립할 수 없는 점은 변함없고, 구역 축소로 제외된 지역 기존 조합원은 의사에 반하여 조합원 자격을 상실하는 결과 초래됨
• 따라서 축협법상 관련 규정들에 의하더라도 조합공개의 원칙이 보장되지 않으며, 심판대상조항은 헌법의 기본원리에 배치되고 협동조합의 본질에 반하는 수단을 선택하여 결사의 자유·직업수행의 자유의 본질적 내용을 침해하고, 신설 조합에 대한 차별에 합리적 이유도 없음

(9) 입법재량의 문제

• 입법목적 달성을 위한 수단 선택은 기본적으로 입법재량에 속하나, 이는 자유재량이 아니므로 현저하게 불합리하고 불공정한 수단은 피해야 함
• 조합의 난립 방지는 설립요건 강화(현행 축협법은 인가주의 채택), 국가 지원·감독권의 적절한 행사, 기타 협동조합의 본질에 반하지 않는 수단들로도 달성 가능함에도, 결사의 자유 등 기본권의 본질적 내용을 침해하는 복수조합설립금지 수단을 선택한 것은 현저하게 불합리하고 불공정하여 위헌임이 명백함

4) 적용 및 결론

① 적법요건 판단

• 법리: 위헌제청신청기각결정에 대한 헌법소원은 실질상 위헌법률심판의 성격으로, 재판의 전제성이 인정되는 한 확정판결 이후 또는 법령 폐지 후에도 심판청구의 이익이 인정됨
• 포섭: 심판대상조항을 근거로 한 거부처분의 효력을 다툴 여지가 있어 재판의 주문에 영향을 미치므로 재판의 전제성 인정. 관련사건이 확정되었으나 헌법재판소법 제75조 제7항에 의해 재심청구가 가능하므로 청구이익 인정. 심판대상조항이 개정으로 삭제되었으나 처분 당시 유효한 법률이었고 재판의 전제성이 인정되므로 청구이익 인정
• 결론: 적법요건 구비

② 기본권 침해 여부 — 결사의 자유·직업의 자유·평등권

(가) 제한되는 기본권

• 결사의 자유(헌법 제21조): 단체결성·존속·활동·가입·탈퇴의 자유. 축협은 사법인이므로 결사의 자유 보호 범위에 포함됨
• 직업의 자유(헌법 제15조): 직업결정·수행·전직의 자유. 법인 설립이 간접적 직업선택의 한 방법임
• 평등권(헌법 제11조): 설립절차 시기에 의한 차별 금지

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 동일 구역 내 복수조합 설립으로 인한 조합 간 부당경쟁 방지, 축협 육성·발전 도모 — 공공복리를 위한 것으로 정당함

• (2) 수단의 적합성: 복수조합설립금지가 조합 간 경쟁 방지에 효과가 있을 수 있으나, 조합공개의 원칙에 반하고 협동조합의 본질에 반하는 수단임. 축협법상 가입강제규정·조합구역변경조정권에 의해서도 조합공개의 원칙이 보장되지 않으며 협동조합의 본질에 반하는 결과 초래됨

• (3) 침해의 최소성: 설립요건 강화(인가주의), 국가 지원·감독권의 적절한 행사, 기타 협동조합의 본질에 반하지 않는 수단들로도 입법목적 달성이 가능함에도 복수조합설립금지라는 수단을 선택한 것은 기본권 본질적 내용을 침해하는 현저하게 불합리하고 불공정한 수단 선택으로, 피해의 최소성 불충족

• (4) 법익의 균형성: 결사의 자유·직업수행의 자유의 본질적 내용을 침해하고, 신설 조합에 대한 차별에 합리적 이유가 없으므로 법익의 균형성도 충족되지 않음

• 포섭: 심판대상조항은 과잉금지원칙 및 자의금지원칙에 반하여 청구인의 결사의 자유, 직업의 자유, 평등권을 침해함

• 결론: 위헌

최종 결론(주문)

구 축산업협동조합법(1994. 12. 22. 법률 제4821호로 개정되기 전의 것) 제99조 제2항은 헌법에 위반됨. 관여 재판관 전원일치 의견.

참조: 헌법재판소 1996. 4. 25. 선고 92헌바47 결정