결정요지

(1) 심판대상 조항의 의미

• 이 사건 법률조항들은 기존 지구당·당연락소를 강제적으로 폐지하고, 이후 지구당 설립·당연락소 설치를 금지하는 것을 내용으로 함
• 정당법 부칙 제5조, 제7조는 정당법 제3조와 함께 지구당 폐지를 규정하는 조항들로서 체계적으로 밀접불가분한 관계에 있음

(2) 정당의 자유의 내용과 근거

• 헌법 제8조 제1항은 정당설립의 자유, 정당조직의 자유(설립할 정당의 조직형태를 선택할 자유 및 그 조직을 결성할 자유), 정당활동의 자유를 포괄하는 정당의 자유를 보장함
• 정당조직의 자유가 완전히 배제되거나 임의적으로 제한될 수 있다면 정당설립의 자유가 실질적으로 무의미해지므로 정당설립의 자유에 개념적으로 포괄됨
• 정당의 자유는 국민 개인의 기본권인 동시에 단체로서의 정당이 가지는 기본권이기도 함
• 헌법 제8조 제2항은 정당의 자유에 대한 한계를 긋는 기능을 하며, 정당에 대하여 민주적 내부질서 유지 의무 및 입법자에 대하여 입법의무를 부과하는 것이지, 정당조직의 자유의 헌법적 근거 규범으로 기능하는 것은 아님
• 정당의 자유는 국민의 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성을 가능하게 하는 것이므로 최대한 보장되어야 하나, 정당은 자유로운 지위와 함께 공공의 지위를 가지므로 바람직한 정당제도 실현이라는 공익을 위하여 일정한 제한을 받음

(3) 기본권의 본질적 내용 침해 판단 법리

• 기본권의 본질적 내용은 만약 이를 제한하는 경우에는 기본권 그 자체가 무의미하게 되는 기본권의 근본요소를 의미함
• 이 사건 법률조항들이 정당으로 하여금 핵심적 기능과 임무(국민의 정치적 의사형성에의 참여)를 전혀 수행하지 못하도록 하거나, 전혀 비민주적인 과정을 통할 수밖에 없도록 하는 경우에는 기본권의 본질적 내용을 침해함

(4) 과잉금지원칙 법리

• 입법목적의 정당성, 수단의 적정성, 침해의 최소성, 법익의 균형성 요건을 모두 갖추어야 비례원칙에 합치함
• 지구당 폐지 여부에 관한 선택은 법적 문제라기보다 헌법의 테두리 안에서 입법자가 합목적적으로 판단할 문제로서 완화된 심사기준에 의하여 판단함

4) 적용 및 결론

[쟁점 1] 심판대상 조항이 정당의 자유를 제한하는지 여부

• 법리: 헌법 제8조 제1항은 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 포괄하는 정당의 자유를 보장함
• 포섭: 이 사건 법률조항들은 하부조직인 지구당·당연락소를 강제 폐지하고 이후 설립·설치를 금지함으로써 정당은 중앙당·시·도당만 설립할 수 있게 되었고, 정당 및 정당조직원들의 지구당을 통한 정당활동이 불가능해짐 → 정당조직의 자유 및 정당활동의 자유 제한
• 결론: 청구인들의 정당의 자유를 제한함

[쟁점 2] 정당의 자유의 본질적 내용 침해 여부

• 법리: 기본권의 본질적 내용은 기본권 그 자체를 무의미하게 하는 근본요소이며, 정당의 핵심 기능(국민의 정치적 의사형성에의 참여)을 전혀 수행하지 못하게 하거나 전혀 비민주적 과정을 통할 수밖에 없게 하는 경우 본질적 내용 침해에 해당함
• 포섭:
  • 지구당이 없는 나라에서도 정당이 그 기능을 충실히 수행하는 사례 다수 존재함
  • 많은 나라에서 선거 후 지구당 활동이 미미한 상태에서도 정당이 기능을 유지하고 있음
  • 교통·통신(인터넷)·대중매체가 고도로 발달한 오늘날 지구당이 국민과 정당을 잇는 통로로서 가지는 기능 및 의미가 상당부분 완화됨
  • 따라서 지구당 없이도 정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하여 핵심 기능과 임무를 수행할 수 있음
• 결론: 본질적 내용을 침해하지 않음

[쟁점 3] 과잉금지원칙(비례원칙) 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 정당조직의 자유 및 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유 (헌법 제8조 제1항)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 이 사건 법률조항들의 입법목적: 고비용 저효율의 정당구조 개선
• 고비용 저효율 정당구조는 바람직한 정당정치에 대한 장애 요인이며, 막대한 비용 소요는 정치부패의 원인이 되기도 하였음
• 결론: 입법목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 고비용 저효율 문제가 지구당의 존재로부터 필연적으로 파생한다고 단언할 수는 없으나,
  • 상시조직 지구당 운영에 막대한 자금이 소요되어왔고 폐지 시 해당 자금 소요 차단 가능
  • 지구당은 선거브로커의 활동창구 역할 위험에 노출되어 불법 자금유통 가능성이 높은데, 폐지 시 이를 원천적으로 봉쇄 가능
  • 폐지 후 음성적 사조직 심화 우려가 있으나 대부분 불법조직으로 허용되지 않을 것이고, 그로 인한 비용이 지구당 비용을 능가하리라 단정할 수 없음
• 지구당 폐지 여부에 관한 선택은 헌법의 테두리 안에서 입법자가 합목적적으로 판단할 사항으로서 완화된 심사기준 적용
• 결론: 수단의 적정성 인정

(3) 침해의 최소성

• 지구당 구조조정을 통한 경량화, 운영방식 개선, 자금 투명성 확보 등 완화된 대체수단을 생각할 수 있으나, 한국 정당정치의 현실에서 고비용 저효율의 병폐는 지구당이라는 정당조직에 너무나 뿌리 깊게 고착화되어 양자를 분리할 수 없을 정도의 구조적 문제가 되었으므로, 지구당 폐지 없이 완화된 방법만으로는 문제 해결 불가 — 입법자의 진단이 타당성 인정됨
• 이 사건 법률조항들에 의하더라도:
  • 종전 지구당 소속 당원들은 시·도당의 구성원으로서 정당활동 계속 가능
  • 교통수단·인터넷 등 통신수단·대중매체의 고도 발달로 지구당 부재로 인한 활동 위축 최소화 방법이 널리 열려 있음
  • 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호) 제61조, 제61조의2에 따라 선거기간 중 선거운동기구와 정당선거사무소 설치 가능 — 적어도 선거기간 중에는 종래 지구당 기능을 하는 조직 보유 가능
• 결론: 침해의 최소성 인정

(4) 법익의 균형성

• 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익: 고비용 저효율의 정당구조 개선
• 제한되는 사익: 청구인들의 정당의 자유
• 정당은 자유로운 지위와 함께 공공의 지위를 가지므로 바람직한 정당제도 실현이라는 공익을 위하여 일정한 제한을 받으며 경우에 따라서는 다른 단체에게 부과되지 않는 의무가 정당에게 부과되기도 함
• 공익과 사익 사이에 현저한 불균형이 있다고 보기 어려움
• 결론: 법익의 균형성 인정

최종 결론 (주문)

• 이 사건 법률조항들은 청구인들의 정당의 자유를 과잉되게 침해한다고 할 수 없어 비례원칙에 반하지 않으며, 달리 헌법에 위반된다고 볼 사유도 발견되지 않음
• 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각 (재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2004. 12. 16. 선고 2004헌마456 결정