2014두46843 행정처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 종전 행정처분을 직권으로 취소하는 행정처분을 할 수 있는 요건(공익상 필요와 상대방 불이익의 비교형량) 및 하자·취소 필요성에 관한 증명책임의 소재
• 신뢰보호와 이익형량의 취지가 산업집적법에 따른 입주계약 또는 변경계약을 취소하는 경우에도 마찬가지로 적용되는지 여부

소송법적 쟁점

• 산업단지관리공단의 입주변경계약 취소가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

2) 사실관계

• 원고들은 산업단지 내 입주계약 및 변경계약을 체결한 입주기업체들이고, 피고는 사단법인 성남산업단지관리공단 외 1인
• 피고 공단은 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따라 관리권자(시·도지사)로부터 관리업무를 위탁받아 입주계약·변경계약 체결 업무를 수행함
• 피고 공단은 원고들에 대한 입주변경계약을 취소하는 처분(이 사건 변경계약 취소)을 함
• 피고 행정청은 위 변경계약 취소를 전제로 건축불허가처분도 함
• 원심(서울고법 2014. 11. 27. 선고 2014누50226 판결)은 이 사건 변경계약 취소가 행정처분에 해당한다고 판단하고, 변경계약의 하자가 원고들의 사실은폐나 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것으로 보기 어렵다고 판단함
• 원심은 ① 2003년경부터 도금업체 운영에 따른 공해 관련 민원이 제기된 바 없었던 점, ② 원고들이 제시한 공해방지시설을 제대로 가동할 경우 피해를 상당 부분 줄일 수 있는 점, ③ 피고들도 처음에는 도금업이 공해유발업종이 아니라는 의견을 밝혀왔던 점, ④ 원고들이 변경계약을 신뢰하여 배출시설 설치허가 용역계약을 체결하는 등 이미 많은 자금과 노력을 투자한 점 등을 종합하여, 변경계약이 취소됨으로 인하여 원고들이 입을 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상 필요가 없다고 판단하여 변경계약 취소처분 및 건축불허가처분이 위법하다고 판단함
• 피고들은 변경계약 취소의 처분성 및 신뢰보호원칙에 관한 법리 오해를 다투며 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제38조 제1항, 제2항 (입주계약·변경계약)	입주계약 및 변경계약 체결 의무와 그 효과
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 제1항, 제2항 제2호	입주계약·변경계약 체결 시 공장설립 등 승인 의제
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제30조 제1항 제2호, 제2항 제3호	관리권자(시·도지사) 및 관리기관(산업단지관리공단)의 지위
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제42조, 제43조, 제43조의3	입주계약 위반 시 해지·사업중지·재산처분의무 및 이행강제금
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송의 대상인 처분의 정의
행정소송법 제19조, 제26조	취소소송의 대상 및 증명책임

판례요지

• 입주변경계약 취소의 처분성
  • 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 관련 행정청·이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조)
  • 산업단지관리공단의 지위, 입주계약·변경계약의 효과, 체결 의무 불이행 시 형사적·행정적 제재, 해지 절차와 그에 수반되는 법적 의무 등을 종합적으로 고려하면, 입주변경계약 취소는 관리권자로부터 관리업무를 위탁받은 산업단지관리공단이 우월적 지위에서 입주기업체들에게 일정한 법률상 효과를 발생하게 하는 것임
  • 따라서 입주변경계약 취소는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두23859 판결 참조)
• 직권취소의 요건 및 신뢰보호·이익형량
  • 일정한 행정처분으로 국민이 이익과 권리를 취득하였을 경우 종전 처분의 하자를 전제로 직권취소하는 처분은 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로서, 취소될 처분에 하자가 있어야 하고, 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입을 기득권·신뢰보호·법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있음
  • 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있음(대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두9226 판결 참조)
  • 이러한 신뢰보호와 이익형량의 취지는 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따른 입주계약 또는 변경계약을 취소하는 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있음
  • 따라서 변경계약 취소에도 직권취소 법리(하자 존재 및 공익·불이익 비교형량, 행정청의 증명책임)가 그대로 적용됨

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 입주변경계약 취소의 처분성

• 법리: 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 되는지는 관련 법령의 내용·취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 결정함
• 포섭: 피고 공단은 관리권자인 시·도지사로부터 관리업무를 위탁받아 입주계약·변경계약 체결 업무를 수행하는 지위에 있고, 입주계약·변경계약 체결 의무 위반 시 형사적·행정적 제재가 수반되며, 이 사건 변경계약 취소는 원고들에게 사업 중지·재산 처분 등 일정한 법률상 효과를 발생하게 하므로, 피고 공단이 우월적 지위에서 행한 공권력 행사에 해당함
• 결론: 원심의 처분성 인정 판단은 정당하고 법리 오해 없음

쟁점 2: 변경계약 취소처분 및 건축불허가처분의 위법성

• 법리: 종전 처분의 직권취소는 취소될 처분에 하자가 있어야 하고, 취소해야 할 공익상 필요가 당사자의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용되며, 하자·취소 필요성에 관한 증명책임은 처분청에 있음
• 포섭: 도금업체 운영에 따른 공해 민원이 없었던 점, 원고들이 제시한 공해방지시설을 제대로 가동하면 피해를 상당 부분 줄일 수 있는 점, 피고들도 처음에는 도금업이 공해유발업종이 아니라는 의견을 밝혔던 점, 원고들이 변경계약을 신뢰하여 배출시설 설치허가 용역계약 체결 등 이미 많은 자금과 노력을 투자한 점 등을 종합하면, 변경계약이 취소됨으로 인하여 원고들이 입을 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어려움
• 결론: 변경계약 취소처분 및 이를 전제로 한 건축불허가처분은 위법하다는 원심 판단이 정당하고, 자유심증주의 한계 일탈이나 신뢰보호원칙 법리 오해 없음
• 최종 결론: 상고 기각(상고비용은 피고들 부담)

참조: 대법원 2017. 6. 15. 선고 2014두46843 판결