2014두8469 정직처분등취소(인권위 1인 시위 징계사건)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 국가공무원법 제66조 제1항이 금지하는 '공무 외의 일을 위한 집단행위'의 의미 및 위 규정이 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙에 반하는지 여부
• 국가공무원법 제63조가 정한 품위 유지의 의무에서 '품위'의 의미 및 이 규정이 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부
• 공무원들의 어느 행위가 국가공무원법 제66조 제1항에 규정된 '집단행위'에 해당하기 위한 요건
• 공무원이 외부에 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위가 품위유지의무 위반(체면·위신 손상행위)에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 재심사위원회를 징계위원회와 동일한 위원들로 구성한 것이 징계혐의자의 재심사청구권을 침해하거나 절차상 위법에 해당하는지 여부

2) 사실관계

• 원고들은 국가인권위원회 소속 공무원들이고, 피고는 국가인권위원회위원장
• 국가인권위원회는 일반계약직공무원인 소외 1에 대하여 계약연장 거부결정을 함
• 원고들은 이에 항의하여 2011. 2. 14.부터 2011. 3. 2.까지 국가인권위원회 청사 앞에서 겹치지 않게 릴레이 1인 시위를 하고, 시위한 날 ○○○뉴스 등에 국가인권위원회를 비난하는 글을 릴레이로 기고하였으며, 위 기고문을 내부 전산망 게시판에 릴레이로 게시함
• 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 11, 원고 7, 원고 9, 원고 4는 청사 1층 로비 및 청사 앞 인도 상에 위 피켓을 모아 전시함
• 피고는 위 행위들이 국가공무원법 제66조 제1항의 '공무 외의 일을 위한 집단행위' 및 제63조의 품위유지의무 위반에 해당한다는 이유로 원고들에게 정직 등 징계처분을 함
• 원고들은 징계위원회와 동일한 위원들로 구성된 재심사위원회의 재심사청구권 침해, 국가공무원법 제66조 제1항·제63조의 명확성원칙·과잉금지원칙 위배, 집단행위·품위유지의무 위반 해당 여부 등을 다투며 상고함
• 원심(서울고법 2014. 4. 23. 선고 2013누20334 판결)은 원고들의 행위가 국가공무원법 제66조 제1항의 '공무 외의 일을 위한 집단행위'에 해당하고 제63조의 품위유지의무 위반에도 해당한다고 판단하여 원고들 패소 판결을 함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국가공무원법 제66조 제1항 (집단행위 금지)	공무원의 노동운동 등 공무 외의 일을 위한 집단행위 금지
구 국가공무원법 제63조 (품위 유지의 의무)	공무원의 직무 내외 불문 품위 손상 행위 금지
구 국가공무원법 제78조 제1항 제3호 (징계사유)	품위유지의무 위반 등에 대한 징계사유
헌법 제21조 제1항	언론·출판·집회·결사의 자유 보장
헌법 제37조 제2항	과잉금지원칙(기본권 제한의 한계)

판례요지

• 국가공무원법 제66조 제1항의 명확성원칙·과잉금지원칙 위배 여부
  • '공무 외의 일을 위한 집단행위'는 공무가 아닌 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단행위를 의미하는 것이 아니라, 헌법 제21조 제1항, 공무원에게 요구되는 헌법상 의무 및 국가공무원법의 성실의무·직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 '공익에 반하는 목적을 위한 행위로서 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'로 해석됨
  • 이렇게 해석하면 수범자인 공무원이 어떠한 행위가 여기에 해당하는지 충분히 예측할 수 없을 정도로 적용 범위가 모호·불분명하다고 할 수 없고, 표현의 자유를 과도하게 제한한다고도 볼 수 없음(헌법재판소 2014. 8. 28. 선고 2011헌바32 전원재판부 결정 참조)
  • 따라서 위 규정은 명확성의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하지 않음
• 국가공무원법 제63조 품위유지의무의 명확성원칙·과잉금지원칙 위배 여부
  • '품위'란 공직의 체면·위신·신용을 유지하고, 국민 전체 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하며, 직무 내외를 불문하고 국민의 수임자로서 직책을 수행하기에 손색이 없는 인품을 말함
  • 품위유지의무란 공무원이 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 행위를 하지 않아야 할 의무라고 해석되고, 평균적인 공무원이 예측할 수 없을 정도로 모호하다고 할 수 없음
  • 따라서 위 규정도 명확성의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 위배되지 않음
• '집단행위' 해당 요건
  • 반드시 같은 시간·장소에서 행하여져야 하는 것은 아니지만, 공익에 반하는 목적을 위한 다수인의 행위로서 집단성이라는 표지를 갖추어야 함
  • 여럿이 같은 시간에 한 장소에 모여 집단의 위세를 과시하는 방법으로 의사를 표현하거나, 여럿이 단체를 결성하여 단체 명의로 의사를 표현하거나, 발표문에 서명날인을 하는 등의 수단으로 여럿이 가담한 행위임을 표명하거나, 일제 휴가·집단적 조퇴·초과근무 거부 등 집단적 태업행위로 볼 수 있는 경우 또는 이에 준할 정도로 행위의 집단성이 인정되어야 함
  • 형벌법규이기도 하므로(국가공무원법 제84조) 죄형법정주의 원칙상 엄격하게 해석하여야 하고 불리한 방향의 확장·유추해석은 허용되지 않음
  • 따라서 후행자가 선행자에 동조하여 동일한 형태의 행위를 각각 한 것에 불과한 릴레이 1인 시위·릴레이 언론기고·릴레이 내부 전산망 게시는 집단성이 인정되기 어려움
• 품위유지의무 위반 여부
  • 공무원이 외부에 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위는 행정조직 개선에 도움이 되는 면이 있더라도, 그 내용의 진위나 당부와 무관하게 그 자체로 행정청 내부 갈등으로 비춰져 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 요인으로 작용할 수 있고, 진위에 의심 가는 부분이나 개인적 감정에 휩쓸린 단정적·과장된 표현이 있는 경우 그 위험성이 더욱 큼(대법원 2007. 7. 13. 선고 2006두12364 판결 참조)
  • 따라서 그러한 발표행위는 공무원으로서의 체면이나 위신을 손상시키는 행위에 해당함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재심사위원회 구성의 절차적 위법 여부

• 법리: 국가인권위원회 징계규칙이 재심사위원회 구성에 특별한 규정을 두지 않고 있음
• 포섭: 재심사위원회를 징계위원회와 동일한 위원들로 구성하였다는 사정만으로 곧바로 징계혐의자의 재심사청구권이 침해된다고 볼 근거가 없음
• 결론: 재심사위원회 구성에 관한 법리 오해 없음, 상고이유 배척

쟁점 2: 국가공무원법 제66조 제1항·제63조의 명확성원칙·과잉금지원칙 위배 여부

• 법리: 두 규정 모두 종합적 해석을 통해 그 적용범위가 예측 가능한 정도로 구체화되므로 명확성원칙·과잉금지원칙에 반하지 않음
• 포섭: 원심이 두 규정이 헌법에 반하지 않는다는 전제 아래 본안 판단으로 나아간 것은 위 법리에 부합함
• 결론: 명확성원칙·과잉금지원칙에 관한 법리 오해 없음

쟁점 3: 원고들의 행위가 국가공무원법 제66조 제1항의 '집단행위'에 해당하는지 여부

• 법리: '집단행위'에 해당하려면 공익에 반하는 목적을 위한 다수인의 행위로서 집단성이라는 표지를 갖추어야 하고, 형벌법규이므로 엄격하게 해석하여야 함
• 포섭: 릴레이 1인 시위, 릴레이 언론기고, 릴레이 내부 전산망 게시는 후행자가 선행자에 동조하여 동일한 형태의 행위를 각각 한 것에 불과하여 집단성이 인정되기 어려움. 다만 원고 1 등 7명의 피켓 전시는 1인 시위에 사용한 피켓을 모아 함께 전시하였다는 점에서 집단성이 인정될 수 있으나, 계약연장 거부결정에 항의하려는 동기·목적에 그쳐 공익에 반하는 목적이 있었다고 보기 어렵고, 정치적 중립성을 침해할 만한 위험에 이르렀다고 볼 수 없으며, 점심시간을 이용한 시위로서 직무전념의무를 해태하였다고 볼 자료도 부족함
• 결론: 이 사건 행위가 국가공무원법 제66조 제1항의 '공무 외의 일을 위한 집단 행위'에 해당한다고 본 원심 판단에는 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있음

쟁점 4: 품위유지의무 위반 여부

• 법리: 공무원이 외부에 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위는 그 진위·당부와 무관하게 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 수 있어 체면·위신 손상행위에 해당함
• 포섭: 이 사건 행위를 통한 표현은 객관적 근거 없이 감정적으로 표현되었고, 인권을 보호해야 할 국가인권위원회가 반인권적 행위를 하였다는 취지여서 국가인권위원회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 높으며, 소외 1에 대한 계약연장 거부에 절차상·내용상 하자가 있다고 보기 어려운데도 지도부를 모욕·비판하는 글을 게시하고 시위를 하였고, 불특정 다수의 국민을 대상으로 하여 국가인권위원회 내부 갈등을 널리 알리는 결과를 가져옴
• 결론: 품위유지의무 위반으로서 징계사유에 해당한다는 원심 판단은 정당함, 법리 오해 없음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송(집단행위 해당성 판단 부분의 법리 오해로 인함)

참조: 대법원 2017. 4. 13. 선고 2014두8469 판결