2014헌바212 의료법 제87조 제1항 제2호 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 결정은 위헌소원 사건 2014헌바212(청구인 박○○)·2016헌바21(청구인 최○○), 위헌법률심판제청 사건 2014헌가15(제청법원 서울동부지방법원), 헌법소원 사건 2015헌마561(청구인 조○○ 외 3인)이 병합된 것으로, 각 청구인·제청신청인은 의료기관 중복운영을 이유로 기소되거나 수사를 받던 의사들임
• 2014헌바212·2016헌바21은 당해 형사사건(의료법위반) 계속 중 의료법 제33조 제8항 본문에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다가 기각되자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원심판을 청구함(재판의 전제성·위헌제청신청 기각 요건 충족)
• 심판대상은 청구인들이 청구취지로 삼은 의료법 제33조 제8항 본문 전부 또는 '운영' 부분 중, '개설'과 '운영'이 개념적으로 분리되고 이 사건에서 실제 다투어지는 것이 개정으로 새롭게 금지된 '중복운영' 부분이므로 '운영' 부분으로 한정함. 제청법원이 제청한 '어떠한 명목으로도' 부분은 '운영' 부분 판단에 포함하여 판단함
• 청구인 박○○ 등의 재산권 침해 주장은 이 사건 법률조항이 직접 재산처분을 강제하는 것이 아니라 부수적 효과에 불과하므로 별도 판단하지 아니하고, 계약체결의 자유·자기결정권 침해 주장도 직업수행의 자유와 특별관계에 있으므로 직업수행의 자유 침해 여부 판단으로 갈음함
• 의료인과 약사·한약사·변호사 간 차별 주장, 해외 진출 의료인과의 차별 주장은 본질적으로 동일한 비교집단이 아니거나 차별취급 자체가 존재하지 않아 더 나아가 판단하지 아니함

본안 판단

• 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정된 것) 제33조 제8항 본문 중 '운영' 부분 및 구 의료법 제87조 제1항 제2호 중 제33조 제8항 본문 가운데 '운영' 부분(이 사건 법률조항)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하는지 여부(소극)
• 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 의료인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
• 이 사건 법률조항이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부(소극)
• 이 사건 법률조항이 평등원칙에 반하는지 여부(소극)

2) 사실관계

• 청구인 박○○(2014헌바212)은 의사로서, 2011. 10. 6.부터 안산에서 ○○병원(안산)을 자신 명의로, 2012. 8. 31.부터 서울 강동구에서 ○○병원(강동)을 자신 명의로 개설·운영하면서, 동시에 홍○○·김▽▽ 명의로 개설된 다른 병원들을 실제로 운영한 혐의(등 공소사실)로 기소되어 2014. 4. 15. 1심에서 징역 1년 8월을 선고받고(대구지방법원 서부지원 2013고단1402, 1435 병합), 항소기각 후 상고취하로 확정됨
• 심판대상조항: 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정된 것) 제33조(개설 등) ⑧ 제2항 제1호의 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다.(단서 생략) / 구 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13658호로 개정되기 전의 것) 제87조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제12조 제2항, 제18조 제3항, 제23조 제3항, 제27조 제1항, 제33조 제2항~제8항(제82조 제3항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자
• 청구인 박○○는 1심 계속 중 위 조항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나(대구지방법원 서부지원 2013초기829) 2014. 4. 15. 기각되자 2014. 5. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 병합사건 2014헌가15: 제청신청인 김△△ 등 4인이 유사한 방식으로 여러 의원을 개설·운영한 혐의로 기소되어(서울동부지방법원 2013고단3131), 1심 계속 중 위헌법률심판제청을 신청하였고(서울동부지방법원 2014초기338) 제청법원이 2014. 8. 24. 위헌법률심판제청을 함
• 병합사건 2015헌마561: 청구인 조○○ 등 4인이 둘 이상의 의료기관 개설·운영 혐의로 경찰 조사를 받자 2015. 6. 1. 헌법소원심판을 청구함(이후 기소되어 1심에서 유죄 선고, 항소심 계속 중)
• 병합사건 2016헌바21: 청구인 최○○이 개설자 명의를 변경하며 둘 이상 병원을 운영한 혐의로 기소되어(인천지방법원 2015고합454) 1심 계속 중 위헌법률심판제청을 신청하였으나(인천지방법원 2015초기2688) 2015. 12. 11. 기각되자 2016. 1. 11. 헌법소원심판을 청구함
• 이 사건 법률조항의 도입 경위: 1994년 개정으로 의료인은 1개 의료기관만 개설 가능하도록 하였고, 2009년 개정으로 제33조 제8항 본문으로 이동, 2012. 2. 1. 개정으로 '중복운영'까지 금지대상에 추가됨. 개정 전 구법 하에서는 대법원이 의료행위 실시 여부를 기준으로 판단하여 '경영 관여'만으로는 중복개설로 보지 않았음(대법원 2003. 10. 23. 선고 2003도256 판결)
• 청구인들 주장: 이 사건 법률조항은 '운영'의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 반함, 여러 의료기관 운영에 대한 관여를 어떠한 명목으로도 금지하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유·재산권·계약체결의 자유·자기결정권을 침해함, 이미 여러 의료기관을 운영하던 의료인에게 처분을 강제하여 재산권 침해 및 신뢰보호원칙 위반, 의료인 개인과 의료법인 등 법인·약사·한약사·변호사를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙 위반, 이 사건 처벌조항의 법정형(5년 이하 징역 또는 2천만 원 이하 벌금)이 지나치게 높아 책임과 형벌의 비례원칙 위반
• 제청법원(2014헌가15)의 위헌제청이유: 환자유인·과잉진료·위임치료 등 불법의료행위 방지라는 목적의 정당성은 인정되나, 다른 의료기관에 대한 투자·경영 참가를 포괄적으로 금지하여 수단의 적합성 및 침해의 최소성 원칙에 반하므로 직업의 자유를 침해하여 헌법에 위반됨

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
의료법 제33조 제8항 본문 중 '운영' 부분	의료인의 둘 이상 의료기관 개설·운영 금지 — 심판대상조항(이 사건 금지조항)
구 의료법 제87조 제1항 제2호 중 제33조 제8항 본문 가운데 '운영' 부분	이 사건 금지조항 위반 시 5년 이하 징역 또는 2천만 원 이하 벌금 — 심판대상조항(이 사건 처벌조항)
헌법 제12조, 제13조	죄형법정주의 및 그로부터 파생되는 명확성원칙의 근거
헌법 제15조	직업의 자유(직업수행의 자유) — 제한되는 기본권
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)
헌법 제36조 제3항	국민의 보건에 관한 국가의 보호의무
헌법 제11조 제1항	평등원칙
의료법 제1조	국민의료에 필요한 사항을 규정하여 국민 건강 보호·증진 목적
의료법 제33조 제9항(2015. 12. 29. 개정)	의료법인 등이 의료기관 개설 시 정관 변경허가(설립허가) 필요

결정요지

• 적법요건 판단: 심판대상을 의료법 제33조 제8항 본문 중 '운영' 부분 및 이에 대한 처벌조항으로 한정함. 재산권·계약체결의 자유·자기결정권 침해 주장은 직업수행의 자유 침해 판단으로 흡수하여 별도 판단하지 아니하고, 의료인과 약사 등·해외 진출 의료인과의 차별 주장은 비교집단의 본질적 동일성이 없거나 차별취급 자체가 존재하지 않아 더 나아가 판단하지 아니함
• 본안 판단:
  • 명확성원칙: '운영'의 사전적 의미는 '경영'과 같고, 대법원 판례(2003도256, 2018도3672)의 해석, 의료법 개정 취지, 규정 형식을 종합하면 '의료기관 중복운영'이란 '의료인이 둘 이상의 의료기관에 대하여 그 존폐·이전, 의료행위 시행 여부, 자금 조달, 인력·시설·장비의 충원과 관리, 운영성과의 귀속·배분 등의 경영사항에 관하여 의사 결정 권한을 보유하면서 관련 업무를 처리하거나 처리하도록 하는 경우'를 의미하는 것으로 충분히 예측 가능하고, 구체적 내용은 법관의 통상적 해석·적용으로 보완될 수 있으므로 명확성원칙에 반하지 아니함
  • 과잉금지원칙: 이 사건 법률조항은 의료인으로 하여금 하나의 의료기관에서 책임 있는 의료행위를 하게 하여 의료행위의 질을 유지하고, 지나친 영리추구로 인한 의료 공공성 훼손 및 의료서비스 수급 불균형을 방지하며, 소수 의료인에 의한 의료시장 독과점·양극화를 방지하기 위한 것으로 목적의 정당성·수단의 적합성이 인정됨. 금지되는 중복운영방식은 1인 의료인이 주도적 지위에서 여러 의료기관을 지배·관리하는 형태(경영지배형)에 한정되고, 협조체제 구축·병원경영지원회사 이용·프랜차이즈형 등은 허용되므로 피해의 최소성을 갖추었고, 처벌조항도 법정형 하한 없이 상한만 제한하여 양형재량이 넓으므로 책임과 형벌 간 비례원칙에 반하지 않음. 의료인이 입는 불이익(직업수행 방식 제한)에 비해 건전한 의료질서 확립 및 국민건강상 위해방지라는 공익이 작지 않으므로 법익의 균형성도 갖춤
  • 신뢰보호원칙: 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰가 손상된 정도·신뢰침해의 방법과 새로운 입법이 실현하려는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여 판단함(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마799 참조). 개정 전 대법원 판례(2003도256)에 따른 구법질서에 대한 신뢰는 헌법상 보호가치가 있으나, 의료분야는 입법정책적 분야로서 침해되는 신뢰이익이 건전한 의료질서 확립 및 국민건강상 위해방지라는 공익에 우선하여 특별히 보호해야 할 필요성이 있다고 보기 어려워 신뢰보호원칙에 반하지 아니함
  • 평등원칙: 이 사건 법률조항의 수범자는 '의료인'으로 한정되어 의료법인 등은 적용받지 않으나, 의료법인 등은 설립·정관변경 시 국가의 허가를 받고 이사회·정관에 의한 통제를 받으며 명시적으로 영리추구가 금지되어(의료법 시행령 제20조) 의료인 개인과 중복운영을 금지할 필요성에서 차이가 있으므로 달리 취급하는 것은 합리적 이유가 인정되어 평등원칙에 반하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 죄형법정주의 명확성원칙 위반 여부

• 법리: 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위와 그에 대한 형벌을 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하나, 다소 광범위하여 법관의 보충적 해석을 필요로 하는 개념이라도 통상의 해석방법에 의해 보호법익과 금지행위, 처벌의 종류·정도를 알 수 있다면 명확성원칙에 배치되지 않으며, 예측가능성 유무는 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단함(헌재 2011. 10. 25. 2010헌가29 참조)
• 포섭: '운영'은 '경영'의 다른 표현으로서, 구 의료법 하 대법원이 '중복개설'을 의료행위 실시 여부로 판단해 온 해석과 2012년 개정으로 '경제적 중복개설'까지 금지대상에 추가한 입법취지, 대법원 2018도3672 판결이 제시한 판단기준(주도적 지위, 자금 조달 방식, 경영 의사결정 구조, 운영성과 귀속·배분 등)을 종합하면 '의료기관 중복운영'의 의미를 충분히 예측할 수 있고, 다양한 운영방식을 일일이 열거하기 어려운 규율대상의 특성상 개방적 개념 사용이 불가피함
• 결론: 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하지 아니함

쟁점 2: 과잉금지원칙 위반 여부(직업수행의 자유 침해 여부)

(가) 제한되는 기본권

• 직업의 자유 중 직업수행의 자유(헌법 제15조) — 여러 개의 의료기관을 운영하고자 하는 의료인의 직업수행 방법을 제한. 계약체결의 자유·자기결정권은 직업수행의 영역에서는 직업수행의 자유에 흡수되는 특별관계에 있음(헌재 2010. 3. 25. 2009헌마170; 헌재 2017. 12. 28. 2016헌바346 참조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 국가는 국민의 건강을 보호하고 적정한 의료급여를 보장할 사회국가적 의무를 지며(헌법 제36조 제3항, 헌재 2005. 3. 31. 2001헌바87 참조), 이 사건 법률조항은 의료인으로 하여금 하나의 의료기관에서 책임 있는 의료행위를 하게 하여 의료행위의 질을 유지하고, 지나친 영리추구로 인한 의료 공공성 훼손·수급 불균형·의료시장 독과점 및 양극화를 방지하기 위한 것으로 국민건강상 위해방지라는 공공복리를 위한 목적의 정당성이 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 1인의 의료인이 운영할 수 있는 의료기관의 수를 제한하는 것은 위 입법목적을 위한 효과적인 수단

• (3) 침해의 최소성: 금지되는 '중복운영'은 1인의 의료인이 둘 이상 의료기관의 경영사항에 관한 의사 결정 권한을 보유하면서 실질적으로 지배·관리하는 경영지배형에 한정되고, 진료·장비사용 협조체제 구축, 구매·인력관리·마케팅 공동수행, 병원경영지원회사(MSO) 이용, 프랜차이즈형 운영 등은 허용됨. 의료업을 의료인에게만 담당하도록 한 것은 의료행위가 국민의 생명·신체에 중대한 위험을 초래할 수 있어 고도의 지식·기술을 갖춘 자에게만 자격을 제한한 것인데(헌재 2014. 5. 29. 2011헌마552 참조), 경영지배형은 의료기관의 운영주체와 실제 의료행위를 하는 의료인을 분리시켜 책임소재를 불분명하게 하고 의료인을 자본에 종속시키며, 환자유인·과잉진료·위임진료 등 불법행위 및 의료시장 독과점·양극화의 위험을 높임. 무면허의료행위 금지·면허대여 금지·리베이트 수수 금지 등 기존의 개별적 사후규제만으로는 부족하다고 본 입법자의 판단이며, 의료법인 등과 달리 의료인 개인에게는 영리추구를 제한하는 법인 통제장치가 없어 실효성 있는 규제수단이 필요함. 처벌조항도 법정형의 하한을 두지 않고 상한만 제한하여 집행유예·벌금형 선고가 가능하도록 하여 형벌의 종류·형량 선택폭이 과도하게 제한되어 있지 않음(책임과 형벌의 비례원칙 위반 아님, 헌재 1997. 8. 21. 93헌바60 참조)

• (4) 법익의 균형성: 의료인이 입는 불이익은 직업수행 방식에 대한 제한에 불과하고 이를 피할 수 있는 방법도 있는 반면, 달성하려는 공익(건전한 의료질서 확립, 국민건강상 위해방지)은 이에 비해 작지 않으므로 법익의 균형성이 인정됨

• 결론: 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하지 아니함

쟁점 3: 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 신뢰보호원칙 위반 여부는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법과, 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여 판단함(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마799 참조)
• 포섭: 개정 전 대법원 판례(2003도256)에 따라 경영에만 관여하는 것은 중복개설이 아니라고 신뢰하였던 것은 헌법상 보호가치가 있는 신뢰이나, 의료분야는 사회·경제적 실정에 맞게 입법자가 정책적으로 형성할 분야이고 입법자는 영리추구 우선으로 인한 부작용을 막고자 이 사건 법률조항을 도입하였으며, 의료시장 구조가 왜곡되면 원상회복이 어려워 국민 피해가 큼
• 결론: 침해되는 신뢰이익이 건전한 의료질서 확립·국민건강상 위해방지라는 공익에 우선하여 특별히 보호해야 할 필요성이 있다고 보기 어려우므로 신뢰보호원칙에 반하지 아니함

쟁점 4: 평등원칙 위반 여부

• 법리: 차별에 합리적 이유가 있으면 평등원칙에 반하지 아니함

• 포섭: 이 사건 법률조항은 수범자를 의료인으로 한정하여 의료법인 등은 둘 이상의 의료기관을 운영할 수 있으나, 의료법인 등은 설립·정관변경 시 국가의 허가를 받고(의료법 제33조 제9항, 제48조) 이사회·정관에 의한 통제를 받으며, 비영리 재단법인의 성격상 배당이 금지되고 시행령상 영리추구가 명시적으로 금지되어(의료법 시행령 제20조) 의료인 개인과 중복운영 금지의 필요성에서 차이가 있음. 의료인과 약사·한약사·변호사는 자격 및 업무 내용이 전혀 달라 본질적으로 동일한 비교집단이 아니고, 해외 진출 여부에 따른 적용 차이도 존재하지 아니함

• 결론: 평등원칙에 반하지 아니함

• 최종 결론: 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정된 것) 제33조 제8항 본문 중 '운영' 부분 및 구 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13658호로 개정되기 전의 것) 제87조 제1항 제2호 중 제33조 제8항 본문 가운데 '운영' 부분은 헌법에 위반되지 아니함. 청구인 조○○, 임○○, 김○○, 김□□의 심판청구는 모두 기각함(관여 재판관 전원일치)

참조: 헌법재판소 2019. 8. 29. 선고 2014헌바212 결정