2015두3485 개발제한구역행위(건축)허가취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공장설립승인처분이 위법하다는 이유로 쟁송취소된 경우, 그 승인처분에 기초한 공장건축허가처분이 위법하게 되는지 및 원상회복의 원칙이 적용되는지 여부

소송법적 쟁점

• 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 처분에 의하여 자신의 환경상 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자에게 원고적격이 인정되기 위한 요건
• 처분이 유효하게 존속하는 경우, 취소소송을 제기할 권리보호의 필요성이 인정되는지 여부
• 개발제한구역 안에서의 공장설립을 승인한 처분이 위법하다는 이유로 쟁송취소되었으나 그 승인처분에 기초한 공장건축허가처분이 잔존하는 경우, 인근 주민들에게 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부
• 소가 부적법하다고 각하한 제1심판결을 취소하는 경우, 항소법원이 제1심법원에 환송하지 않고 스스로 본안판결을 할 수 있는지 여부

2) 사실관계

• 원고들은 개발제한구역 인근 주민들, 피고는 남양주시장, 피고보조참가인은 쌍용양회공업 주식회사의 소송수계인 쌍용레미콘 주식회사
• 피고는 2009. 7. 13. 피고보조참가인에게 레미콘공장을 신설하는 공장설립승인처분을 함
• 위 공장설립승인처분은 개발제한구역 내에서 예외적으로 허용되는 '공장의 도시형공장 업종 변경을 위한 용도변경'이나 '존속 중인 건축물의 개축'에 해당하지 않는다는 등의 이유로 이를 취소하는 판결이 확정됨(대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두24474 판결)
• 피고는 위 공장설립승인처분을 기초로 피고보조참가인에게 이 사건 공장건축허가처분을 함
• 공장설립승인처분이 쟁송취소된 후에도 이 사건 공장건축허가처분은 유효하게 존속하고 있었음
• 원고들은 이 사건 공장건축허가처분의 취소를 구하는 소를 제기함
• 원심(서울고법 2015. 8. 20. 선고 2013누20594 판결)은 소를 각하한 제1심판결을 취소하면서도 제1심법원에 환송하지 않고 본안에 나아가, 원고들에게 이 사건 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되고, 위 처분이 그 기초를 상실하여 위법하다고 판단하여 이를 취소함
• 피고와 피고보조참가인은 법률상 이익 인정 여부, 처분의 위법성, 필수적 환송의무 위반 등을 다투며 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제12조	취소소송의 원고적격 및 처분 효과 소멸 후의 권리보호 필요성
행정소송법 제1조	행정처분 일반
행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조	항소법원의 필수적 환송 예외(스스로 본안판결이 가능한 요건)
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 제1항, 제13조의2 제1항 제16호, 제14조, 제50조, 제13조의5 제4호	공장설립승인과 공장건축허가의 관계, 승인 취소 시 원상회복

판례요지

• 제3자의 원고적격 인정 요건
  • 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 처분에 의하여 자신의 환경상 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정됨(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조)
  • 따라서 인근 주민들도 법률상 보호되는 환경상 이익을 증명하면 원고적격이 인정됨
• 처분의 유효 존속과 권리보호의 필요성
  • 행정소송법 제12조 후문은 처분 등의 효과가 기간의 경과, 처분 등의 집행 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자에게는 취소소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 구체적 사안에서 권리보호의 필요성 유무를 판단할 때에는 국민의 재판청구권을 보장한 헌법 제27조 제1항의 취지와 행정처분으로 인한 권익침해를 효과적으로 구제하려는 행정소송법의 목적 등에 비추어, 국민의 권익이 실제로 침해되고 있는 경우는 물론이고 권익침해의 구체적·현실적 위험이 있는 경우에도 이를 구제하는 소송이 허용되어야 한다는 요청을 고려하여야 함(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 참조)
  • 따라서 처분이 유효하게 존속하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 처분의 존재로 인하여 실제로 침해되고 있거나 침해될 수 있는 현실적인 위험을 제거하기 위해 취소소송을 제기할 권리보호의 필요성이 인정됨
• 공장설립승인처분 쟁송취소 후 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익
  • 공장설립승인처분이 있고 난 뒤에 또는 그와 동시에 공장건축허가처분을 하는 것이 허용되므로, 공장설립승인처분이 취소된 경우에는 그 승인처분을 기초로 한 공장건축허가처분 역시 취소되어야 하고, 공장설립승인처분에 근거하여 토지의 형질변경이 이루어진 경우에는 원상회복을 해야 함이 원칙임
  • 개발제한구역 안에서의 공장설립을 승인한 처분이 위법하다는 이유로 쟁송취소되었다고 하더라도 그 승인처분에 기초한 공장건축허가처분이 잔존하는 이상, 공장설립승인처분이 취소되었다는 사정만으로 인근 주민들의 환경상 이익이 침해되는 상태나 침해될 위험이 종료되었다거나 이를 시정할 수 있는 단계가 지나버렸다고 단정할 수는 없음(대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두24474 판결 참조)
  • 따라서 인근 주민들은 여전히 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 함
• 필수적 환송의무의 예외
  • 소가 부적법하다고 각하한 제1심판결을 취소하는 경우에도 제1심에서 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되어 있다면 항소법원은 스스로 본안판결을 할 수 있음(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조)
  • 따라서 원심이 소를 각하한 제1심판결을 취소하면서 제1심법원에 환송하지 않고 본안에 나아가 판단한 것은 적법함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익 인정 여부

• 법리: 공장설립승인처분이 쟁송취소되었더라도 그에 기초한 공장건축허가처분이 잔존하는 이상 인근 주민들의 환경상 이익 침해 위험이 종료되었다고 단정할 수 없어, 인근 주민들에게는 여전히 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정됨
• 포섭: 피고보조참가인에 대한 공장설립승인처분을 취소하는 판결이 확정되었더라도, 그 승인처분을 기초로 행해진 이 사건 공장건축허가처분이 유효하게 존속하고 있으므로, 원고들의 환경상 이익 침해 상태나 위험이 종료되었다고 볼 수 없음
• 결론: 원고들에게 이 사건 공장건축허가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다는 원심 판단은 정당하고 법리 오해 없음

쟁점 2: 공장건축허가처분의 위법성

• 법리: 공장설립승인처분이 취소된 경우 그 승인처분을 기초로 한 공장건축허가처분도 취소되어야 함
• 포섭: 피고보조참가인에 대한 공장설립승인처분을 취소하는 판결이 확정(대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두24474 판결)됨으로써 이 사건 공장건축허가처분은 그 처분의 기초를 상실함
• 결론: 이 사건 공장건축허가처분이 위법하여 취소되어야 한다는 원심 판단은 정당함

쟁점 3: 원심의 필수적 환송의무 위반 여부

• 법리: 소가 부적법하다고 각하한 제1심판결을 취소하는 경우에도 제1심에서 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되어 있다면 항소법원은 스스로 본안판결을 할 수 있음
• 포섭: 원심은 소를 각하한 제1심판결을 취소하면서 제1심법원에 환송하지 않고 본안에 나아가 판단하였는데, 기록상 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 이루어져 있었음
• 결론: 원심이 제1심법원에 환송하지 않고 본안판단을 한 것은 필수적 환송에 관한 법리를 오해한 잘못이 없음
• 최종 결론: 상고 기각(상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 부담)

참조: 대법원 2018. 7. 12. 선고 2015두3485 판결