2015두35116 가설건축물존치기간연장신고반려처분취소등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령상 서류·요건을 갖추어 연장신고를 한 경우, 행정청이 법령에서 요구하지 않은 서류 미제출 등을 이유로 수리를 거부할 수 있는지 여부
• 건축법상 이행강제금의 법적 성격 및 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금 부과 전 의무를 이행한 경우 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부
• 시정명령의 취지에 부합하는 정당한 방법으로 신청·신고를 하였으나 행정청이 위법하게 거부·반려하여 그 처분이 취소된 경우, 시정명령 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 처분청이 당초 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 새로운 처분사유로 추가할 수 있는지 여부

2) 사실관계

• 원고들은 시행령 제15조 제5항 제3호에서 정한 ‘공사에 필요한 규모의 공사용 가설건축물’로 축조신고가 수리된 이 사건 가설건축물의 존치기간 연장을 구함
• 피고 서울특별시 용산구청장은 2013. 6. 초경 원고들에게 존치기간 연장신고를 하도록 통보함
• 피고는 2013. 7. 3. 원고들에게 존치기간 만료를 이유로 가설건축물 철거를 명하는 시정명령을 함
• 원고들은 2013. 7. 5. 존치기간 연장신고를 하였으나, 피고가 대지소유자 전원의 대지사용승낙서 제출을 요구하며 보완을 요구하자 그 연장신고를 취하함
• 피고는 2013. 8. 5. 및 2013. 8. 26. 두 차례에 걸쳐 다시 철거를 명하는 시정명령을 함
• 원고들은 2013. 8. 30. 다시 연장신고를 하였으나, 피고는 대지에 관한 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서가 제출되지 않았다는 이유로 2013. 9. 30. 반려처분(이 사건 반려처분)을 함
• 피고는 2013. 10. 1. 원고들의 위 각 시정명령 미이행을 이유로 이 사건 각 이행강제금 부과 처분을 함
• 소송 과정에서 피고는, 이 사건 가설건축물이 용산역세권 국제업무지구 개발사업에 따른 오염토양 정화조치 명령 이행을 위해 축조되었으나 그 개발사업이 무산되고 정화조치 명령도 철회되는 등 더 이상 공사용으로 사용되고 있지 않으므로 반려처분이 결과적으로 적법하다는 사유를 추가 주장함
• 원심(서울고법 2014. 12. 2. 선고 2014누49745 판결)은 이 사건 반려처분과 각 이행강제금 부과 처분이 모두 위법하다고 판단함
• 피고는 ① 대지사용승낙서 미제출이 적법한 반려사유에 해당한다는 점, ② 처분사유 추가가 허용되어야 한다는 점, ③ 이행강제금 부과요건 등에 관한 법리오해를 상고이유로 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 건축법 제20조 제2항	대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물 축조 시 신고 의무
구 건축법 시행령 제15조 제5항, 제7항, 제8항, 제9항	신고대상 가설건축물의 범위 및 존치기간 연장신고 절차
구 건축법 시행규칙 제13조 제1항, 제5항, 제6항	축조신고·존치기간 연장신고 시 첨부서류 규정
구 건축법 제79조 제1항, 제80조 제1항	시정명령 및 이행강제금 부과의 근거

판례요지

• 가설건축물 존치기간 연장신고 수리거부의 위법성
  • 가설건축물은 건축법상 ‘건축물’이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만, 일정한 가설건축물에 대하여는 건축물에 준하여 위험을 통제하여야 할 필요가 있으므로 신고 대상으로 규율함
  • 이러한 신고제도의 취지에 비추어, 건축주 등이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 연장신고를 한 때에는 행정청은 원칙적으로 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수는 없음
  • 따라서 행정청은 법령에서 요구하고 있지 아니한 ‘대지사용승낙서’ 등의 서류가 제출되지 아니하였거나 대지소유권자의 사용승낙이 없다는 등의 사유를 들어 존치기간 연장신고의 수리를 거부하여서는 아니 됨
• 처분사유 추가의 허용범위
  • 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장할 수 없음(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조)
• 이행강제금의 법적 성격 및 부과 가부
  • 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당함(대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결 등 참조)
  • 이러한 이행강제금의 본질상 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없음
  • 나아가 의무자가 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 결국 그 처분이 취소되기에 이르렀다면, 특별한 사정이 없는 한 그 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 대지사용승낙서 미제출을 이유로 한 반려처분의 적법성

• 법리: 법령이 정한 요건 이외의 사유로 존치기간 연장신고의 수리를 거부할 수 없음
• 포섭: 원고들이 공사용 가설건축물로 축조신고가 수리된 이 사건 가설건축물에 관하여 연장신고를 하였음에도, 피고는 법령상 요건이 아닌 ‘대지사용승낙서’ 미제출만을 이유로 반려처분을 함. 원심판결 중 연장신고 수리행위를 재량행위로 본 부분은 적절하지 않으나, 대지사용승낙서 미제출만으로 수리를 거부할 수 없다고 본 결론은 정당함
• 결론: 상고이유 제1점 이유 없음

쟁점 2: 처분사유 추가의 허용 여부

• 법리: 당초 처분사유와 기본적 사실관계 동일성이 없는 별개의 사실은 처분사유로 추가할 수 없음
• 포섭: 피고가 소송 과정에서 추가한 “공사용 가설건축물이 더 이상 공사용으로 사용되지 않고 있다”는 사유는 당초 처분사유인 “대지에 관한 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서가 제출되지 않았다”는 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정된다고 보기 어려움
• 결론: 피고가 이를 새로운 처분사유로 추가하는 것은 허용되지 않음. 원심이 이 법리를 간과하였으나 결과적으로 반려처분을 위법하다고 본 결론에는 영향이 없어 상고이유 제2점도 받아들일 수 없음

쟁점 3: 이 사건 각 이행강제금 부과 처분의 적법성

• 법리: 시정명령의 취지에 부합하는 정당한 이행 방법이 행정청의 위법한 거부·반려로 무산되어 그 처분이 취소된 경우, 특별한 사정이 없는 한 시정명령 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수 없음

• 포섭: 원고들의 이 사건 연장신고는 시정명령의 전제가 되는 가설건축물의 위법성 자체를 해소하기 위한 정당한 의무이행 방법으로 볼 수 있고, 피고가 이를 위법하게 반려하여 이 사건 반려처분이 취소되어야 하므로, 피고는 이 사건 반려처분 이전에 있었던 각 시정명령의 미이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수 없음

• 결론: 원심의 이유 설시에 일부 미흡한 부분이 있으나 각 이행강제금 부과 처분이 위법하다고 본 결론은 정당하여 상고이유 제3점도 받아들일 수 없음

• 최종 결론: 상고 모두 기각

참조: 대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결