2015헌마1094 2015년 인구주택총조사 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 별도의 적법요건 판단은 이루어지지 아니함(적법성이 다투어지지 아니하여 곧바로 본안판단으로 나아감)
• 다만 청구인이 주장한 사생활의 비밀과 자유·주거의 자유 침해 주장은 방문 면접조사 과정에서 부득이하게 발생하는 것으로서 독자적으로 기본권 침해를 불러온다고 볼 특별한 사정이 없어 별도로 판단하지 아니하고, 종교의 자유 침해 주장은 개인정보자기결정권 침해 여부 판단에 포함하여 판단하며, 표본조사 대상자와 비대상자 간 차별로 인한 평등권 침해 주장은 표본조사 대상자 선정과정에서 아무런 차별취급이 발생하지 아니하므로 결국 심판대상행위의 기본권 과도 제한 여부(과잉금지원칙 위반 여부) 판단으로 갈음하고 별도로 판단하지 아니함
• 심판대상은 청구인이 구하는 '2015 인구주택총조사' 전부가 아니라, 방문 면접조사 시 조사원이 청구인에게 조사표의 조사항목들에 응답할 것을 요구한 행위(심판대상행위)로 한정함

본안 판단

• 심판대상행위가 법률유보원칙에 위배되어 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
• 심판대상행위의 근거법률(통계법 제5조의3 제2항)이 포괄위임금지원칙에 위배되어 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
• 심판대상행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)

2) 사실관계

• 침해의 원인이 되는 공권력 행사: 피청구인 통계청장이 2015. 11. 1.부터 2015. 11. 15.까지 2015 인구주택총조사의 방문 면접조사를 실시하면서, 담당 조사원을 통해 청구인에게 피청구인이 작성한 2015 인구주택총조사 조사표의 조사항목들에 응답할 것을 요구한 행위(심판대상행위)
• 피청구인은 2015. 10. 19. 지정통계 제10101호(인구총조사)·제10102호(주택총조사) 및 인구주택총조사 규칙에 따라 조사기준시점 2015. 11. 1. 0시, 조사실시기간 2015. 11. 1.부터 2015. 11. 15.까지(사전 인터넷조사 2015. 10. 24.부터 10. 31.까지 8일간), 조사대상 대한민국 영토 내 상주 내·외국인, 조사사항 전수 12개·표본 52개 항목으로 하는 '2015 인구주택총조사 실시공고'를 함
• 청구인의 가구는 표본조사 대상으로 선정되었는데, 청구인이 인터넷 조사에 응답하지 않자 담당 조사원이 2015. 11. 1.부터 2015. 11. 15.까지 수차례 청구인의 주거에 방문하여 면접조사를 실시하려 하였으나 청구인은 끝내 방문 면접조사에도 응하지 아니함(조사원 방문 시각은 청구인 주장에 의하면 오전 7시 30분경, 오후 8시 45분경)
• 청구인은, 조사원이 야간 등 시간 제한 없이 개인 주거에 방문하여 성명·생년월일·종교 등 개인정보 제공을 요구하고 불응 시 과태료를 부과할 수 있도록 하여 사실상 개인정보 제출을 강요하는 것이 법률유보원칙·포괄위임금지원칙·과잉금지원칙을 위반하여 사생활의 비밀과 자유, 종교의 자유, 평등권 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 2015. 11. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 통계법 제5조의3 제2항은 '총조사의 범위·방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고만 규정할 뿐 조사 내용의 기본적 사항을 정하지 않아 법률유보원칙·포괄위임금지원칙에 위배됨, 조사원의 방문시간에 아무런 제한이 없어 이른 아침·야간에 성명·생년월일·종교·직장명 등 민감한 개인정보를 요구하고 불응 시 과태료를 부과하는 것은 침해의 최소성·법익의 균형성에 반하여 과잉금지원칙 위반, 표본조사 대상자에게만 개인정보를 요구하여 평등권 침해

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
통계법 제5조의3 제1항, 제2항	통계청장의 전수조사(총조사) 실시의무 및 총조사의 범위·방법 등을 대통령령에 위임 — 심판대상행위의 근거법률
헌법 제75조	위임입법의 근거 및 구체적 범위 한정 요건(포괄위임금지원칙)
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 형식(법률유보원칙) 및 한계(과잉금지원칙)
개인정보자기결정권 (헌법 제10조 제1문, 제17조)	자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지 정보주체가 스스로 결정할 권리 — 일반적 인격권 및 사생활의 비밀과 자유에 근거
통계법 제17조 제1항 제1호, 제26조 제1항·제2항, 제32조	지정통계 지정, 실지조사 시 자료제출·질문 요구 및 응답의무, 통계응답자의 성실응답의무
구 통계법 제41조 제3항 제3호	응답요구 거부·거짓응답 시 100만 원 이하 과태료
구 통계법 시행령 제2조의2 제3항, 통계법 시행령 제2조의2 제1항·제2항·제4항	총조사의 종류·방법, 조사 공고, 세부내용의 기획재정부령 위임
인구주택총조사 규칙 제4조, 제4조의2	인구총조사·주택총조사의 조사사항, 등록센서스·면접조사 등 조사방법

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음(심판대상을 방문 면접조사 응답요구행위로 한정하고, 사생활의 비밀과 자유·주거의 자유·종교의 자유·평등권 관련 주장은 개인정보자기결정권 침해 판단에 흡수하거나 별도로 판단하지 아니함)
• 본안 판단:
  • 법률유보원칙: 인구주택총조사의 조사항목은 시의성을 가지고 시대와 상황에 따라 변경될 수 있는 사항이므로 모든 조사항목을 입법자가 반드시 법률로 규율하여야 한다고 볼 수 없음. 다만 개인정보자기결정권에 중대한 영향을 미치는 내용이므로 그 근거는 법률에 두어야 하는데, 통계법 제5조의3 제1항·제2항이 심판대상행위의 법적 근거가 됨. 법률유보원칙은 '법률에 의한' 규율이 아니라 '법률에 근거한' 규율을 요청하므로 위임의 구체성·명확성을 구비하면 위임입법에 의하여도 기본권을 제한할 수 있고(헌재 2016. 4. 28. 2012헌마549등 참조), 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항은 일률적으로 획정할 수 없고 관련 이익·가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정함(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조). 심판대상행위는 통계법 제5조의3에 근거하여 이루어졌으므로 법률유보원칙에 위배되지 않음
  • 포괄위임금지원칙: '구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적·명확하게 규정되어 그 자체로부터 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 예측가능성 유무는 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단함(헌재 2012. 2. 23. 2011헌가13 참조). 인구주택총조사의 조사항목은 사회·경제 변화상의 반영, 국제비교, 시계열 유지, 조사가능성, 응답자 편의 등을 고려하여 선정하여야 하므로 탄력성 있는 행정입법에 개방적으로 위임하는 것이 불가피하고 위임의 구체성·명확성 요구가 완화됨. 관련 법조항 및 인구주택총조사가 추구하는 목적을 유기적·체계적으로 종합하면, 통계법 제5조의3 제2항에 의해 하위법령에 규정될 조사사항은 '인구 특성, 인구 이동, 경제활동, 가구 특성, 주택 특성 등에 관한 사항으로 해당 인구주택총조사 실시 당시 인구 및 주택의 실태를 파악하기 위하여 필요한 사항'이 될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 반하지 아니함
  • 과잉금지원칙: 심판대상행위는 행정자료로 파악하기 곤란한 항목들을 방문 면접을 통해 조사하여 사회 현안 심층 분석·정책수립·통계작성의 기초자료 또는 사회·경제현상의 연구·분석 등에 활용하고자 한 것으로 목적이 정당하고, 15일이라는 짧은 조사기간 등을 감안하면 인근 주민을 조사원으로 채용하여 방문면접조사를 실시한 것은 적정한 수단임. 2015 인구주택총조사 조사표의 조사항목은 저출산·고령화·가구변화·주거복지 등 필요 항목을 신규 반영하고 불필요한 항목은 폐지하였으며, 조사항목 52개 중 38개는 UN통계처 권고 항목이고, 조사방문 시각(오전 7시 30분경, 오후 8시 45분경)도 현대사회 생활형태를 고려하면 불합리할 정도로 이르거나 늦다고 볼 수 없으며, 개인정보 남용 방지를 위한 제도적 장치도 충분히 마련되어 있으므로 침해의 최소성·법익의 균형성을 갖추어 과잉금지원칙을 위반하였다고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 법률유보원칙 위반 여부

• 법리: 법률유보원칙은 '법률에 의한' 규율이 아니라 '법률에 근거한' 규율을 요청하므로 기본권 제한의 형식이 반드시 법률일 필요는 없고, 헌법 제75조가 요구하는 위임의 구체성·명확성을 구비하면 위임입법으로도 기본권을 제한할 수 있으며, 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항은 관련 이익·가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정함
• 포섭: 인구주택총조사의 조사항목은 사회·경제 상황 변화에 따라 시의성 있게 변경될 수 있는 사항이어서 법률에서 직접 정해야 하는 불변의 본질적 사항이라 보기 어려움. 다만 개인정보자기결정권에 중대한 영향을 미치므로 그 근거는 법률에 두어야 하는데, 통계법 제5조의3 제1항·제2항이 통계청장의 총조사 실시의무 및 그 범위·방법의 대통령령 위임을 규정하여 심판대상행위의 법적 근거가 됨
• 결론: 법률유보원칙에 위배되어 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함

쟁점 2: 포괄위임금지원칙 위반 여부

• 법리: 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임하였다 함은 법률에 하위법령에 규정될 내용·범위의 기본사항이 구체적·명확하게 규정되어 그로부터 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하며, 예측가능성의 유무는 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단함
• 포섭: 조사항목은 사회·경제 변화상 반영, 국제비교, 시계열 유지, 조사가능성, 응답자 편의 등 여러 요소를 고려하여 선정하여야 하므로 탄력적 행정입법에 개방적으로 위임하는 것이 불가피하여 위임의 구체성·명확성 요구가 완화됨. 통계법 제5조의3 제1항의 총조사 실시목적(정책수립·통계작성의 기초자료 활용)과 관련 법조항을 유기적·체계적으로 종합하면, 하위법령에 규정될 조사사항이 인구 특성·인구 이동·경제활동·가구 특성·주택 특성 등에 관한 사항으로서 해당 조사 당시 인구·주택 실태 파악에 필요한 사항이 될 것임을 충분히 예측할 수 있음
• 결론: 통계법 제5조의3 제2항은 포괄위임금지원칙에 반하지 아니하여, 심판대상행위는 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함

쟁점 3: 과잉금지원칙 위반 여부(개인정보자기결정권 침해 여부)

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권 — 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서 헌법 제10조 제1문의 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 근거함. 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보가 보호대상이며, 그에 대한 조사·수집·보관·처리·이용은 원칙적으로 제한에 해당함(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282; 헌재 2012. 12. 27. 2010헌마153 등 참조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 심판대상행위는 행정자료로 파악하기 곤란한 항목들을 방문 면접으로 조사하여 사회 현안에 대한 심층 분석, 각종 정책수립, 통계작성의 기초자료, 사회·경제현상의 연구·분석 등에 활용하고자 한 것으로 목적의 정당성이 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 15일이라는 짧은 방문 면접조사 기간 등 현실적 여건을 감안하면 인근 주민을 조사원으로 채용하여 표본가구를 대상으로 방문면접조사를 실시한 것은 목적 달성을 위한 적정한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 통계의 정확성을 높이기 위해 일정 비율 이상의 국민을 대상으로 행정자료로 파악하기 곤란한 항목에 대한 현장조사가 불가피하고, 2015 인구주택총조사는 90년 만에 조사방식이 크게 변경되어 행정자료 활용 전수조사와 20%가량 표본가구 현장조사를 병행함. 조사항목은 185개 기관 의견수렴을 거쳐 저출산·고령화·가구변화·주거복지 등을 파악하기 위해 신규 항목을 추가하고 불필요한 항목(수도 및 식수 사용 형태, 정보통신기기 보유·이용현황, 교통수단 보유·이용현황)은 폐지하였으며 52개 항목 중 38개는 UN통계처 조사권고 항목으로 범세계적 조사항목에 속함. 성명·나이·직업·근로장소·종교·혼인상태·향후 출산계획 등 개별 항목도 조사 누락·중복 방지, 인구구조 파악, 정책수립의 기초자료 등 각각의 필요성이 인정됨. 조사원의 방문시각(오전 7시 30분경, 오후 8시 45분경)도 1인 가구·맞벌이 증가 등 현대사회 생활형태를 고려하면 불합리할 정도로 이르거나 늦다고 보기 어려움. 인터넷조사·응답자 기입조사·비밀보호용 봉투 제출 등 대체적 응답방법이 마련되어 있고 정당한 사유가 있으면 응답요구에 응하지 않을 수 있으며(통계법 제26조 제2항), 조사표는 5년간 통제된 장소에 보관 후 폐기되고 부호화되어 처리되며 목적 외 사용은 형사처벌·과태료로 금지되는(통계법 제33조, 제34조, 제39조 제1항 제3호, 제41조 제4항 제5호) 등 개인정보 남용 방지를 위한 제도적 장치가 충분히 마련되어 있음

• (4) 법익의 균형성: 제한되는 사익은 청구인의 개인정보를 피청구인에게 제공하여야 하는 불이익인 반면, 달성하려는 공익은 조사결과를 정부정책의 수립·평가 또는 경제·사회현상의 연구·분석 등에 활용하여 사회발전에 기여하고자 하는 것으로서 청구인의 사익 제한보다 훨씬 크고 중요함

• 결론: 심판대상행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 기각함(관여 재판관 전원일치)

참조: 헌법재판소 2017. 7. 27. 선고 2015헌마1094 결정