2016두32688 시정명령및과징금납부명령취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공구배분 합의에 가담한 사업자가 다른 사업자가 배분받기로 한 공구입찰에 형식적으로 참가하는 들러리 합의를 한 경우, 그 들러리 합의가 공구배분 합의와는 별개로 독립된 부당한 공동행위에 해당하여 별도의 과징금을 부과할 수 있는지 여부
• 공정거래위원회의 과징금 납부명령 등이 재량권 일탈·남용으로 위법한지를 판단하는 기준 시점 및 임의적 조정과징금이 위반사업자의 현실적 부담능력 등을 충분히 반영하지 못하여 과중한 경우에 해당하는지를 판단하는 방법

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 주식회사 대우건설, 피고는 공정거래위원회임
• 원고는 하나의 공사에 관하여 공구별로 입찰이 실시되는 사업에서 사전에 공구별 낙찰예정자를 선정하는 공구배분 합의에 가담하고, 다른 사업자가 배분받기로 한 공구입찰에 형식적으로 참가하는 들러리 합의를 함
• 원고는 2007년 7월 및 8월경 부당한 공동행위로 인하여 3회에 걸쳐 시정명령 및 과징금 납부명령의 처분을 받음
• 정부의 2006. 8. 11.자 ‘광복 61주년 경축 특별조치’는 건설 업체가 받고 있는 입찰자격제한(입찰참가자격 사전심사 및 적격심사에서의 감점 포함)의 불이익을 해제하는 효과에 국한됨. 원심은 원고가 위 3회 처분을 받은 이상 그 처분이 위 특별조치에 따라 해제되는 제재에 해당하는지와 무관하게, 피고가 이를 가중사유로 삼아 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시 규정에 따라 기본과징금의 10%를 가산할 수 있다고 판단함
• 원심은 아산시 하수관정비 BTL 민간투자사업 및 김해시 하수관정비 BTL 민간투자사업에 관한 각 부당공동행위는 발주처나 공동행위 가담자 및 관련 지역 등을 달리하는 별개의 공동행위이고 이에 대한 과징금 납부명령 등도 각각 별도로 이루어졌음을 근거로, 과징금 산정에서 공정거래법 위반 횟수를 평가할 때 위 각 사업에 관한 원고의 위반사실은 각각 별개로 취급되어야 한다고 판단함
• 원심은 원고의 2013년도 이익잉여금의 규모, 2011년도부터 2013년도까지 자본잠식 상태에 이르렀는지 여부, 원고의 자산 중 유동자산이 차지하는 비율이나 유동비율 등을 종합하여 원고의 재정상태가 과징금 납부가 곤란할 정도로 열악하지 않다고 보아, 피고가 원고의 현실적 부담능력을 감안하여 임의적 조정과징금을 감액하지 않은 데에 재량권 일탈·남용이 인정되지 않는다고 판단함
• 원심(서울고법 2016. 1. 14. 선고 2014누46463 판결)은 위와 같이 판단하여 원고의 청구를 기각함
• 원고는 ① 부당공동행위에 관한 적용법령·관련 매출액 산정·신뢰보호원칙, ② 가중사유 관련 재량권 행사, ③ 과징금 산정 관련 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해를 상고이유로 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제3호, 제8호	상품·용역 거래 제한 및 입찰담합 등 부당한 공동행위의 금지 유형
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조	부당한 공동행위에 대한 과징금 부과 근거
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제9조 제1항	과징금 산정기준이 되는 관련 매출액·계약금액의 산정
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 (라)목 1)	임의적 조정과징금이 부담능력 등을 충분히 반영하지 못하여 과중한 경우의 감경사유

판례요지

• 들러리 합의가 공구배분 합의와 별개의 독립된 부당공동행위에 해당하는지 여부
  • 하나의 공사에 관하여 공구별로 입찰이 실시되는 경우에 사전에 공구별 낙찰예정자를 선정함으로써 상품이나 용역의 거래 등을 제한하는 행위를 할 것을 합의(공구배분 합의)한 경우에는 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 정하는 공동행위가 성립하는 외에 같은 항 제8호에서 정하는 공동행위 역시 함께 성립함
  • 공구배분 합의에 따라 특정 공구의 낙찰예정자로 선정되었다고 하더라도, 해당 공구에서 경쟁입찰의 외형을 만들어 유찰을 방지하는 한편 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시키기 위해서는 다른 사업자가 형식적으로 입찰에 참여할 필요가 있으므로, 이를 위한 별도의 참가 합의(들러리 합의)는 독자적인 경쟁제한성 및 고유한 위법성이 있음
  • 부당한 공동행위의 유형과 이에 대한 과징금 부과 근거에 관한 공정거래법 제22조, 시행령 제9조 제1항의 형식·내용·체계 등을 종합하면, 공구배분 합의에 가담한 사업자가 합의에 참여한 다른 사업자가 배분받기로 한 공구입찰에 형식적으로 참가하기로 하는 들러리 합의를 한 경우, 그 들러리 합의는 특별한 사정이 없는 한 공구배분 합의와는 별개로 독립된 부당한 공동행위에 해당하고, 그에 대하여 별개의 과징금을 부과할 수 있음
• 과징금 납부명령 등의 위법 판단 기준 시점 및 조정과징금 과중 여부 판단방법
  • 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단함이 원칙이고, 이는 공정거래법에 따른 공정거래위원회의 과징금 납부명령 등에서도 마찬가지임
  • 따라서 공정거래위원회의 과징금 납부명령 등이 재량권 일탈·남용으로 위법한지는 다른 특별한 사정이 없는 한 과징금 납부명령 등이 행하여진 ‘의결일’ 당시의 사실상태를 기준으로 판단하여야 함(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 등 참조)
  • 공정거래법령이 위반사업자의 현실적 부담능력을 임의적 감경사유로 규정한 취지 등에 비추어, 시행령 [별표 2] 제2호 (라)목 1)에 규정된 ‘임의적 조정과징금이 위반사업자의 현실적 부담능력 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우’에 해당하는지는, 특별한 사정이 없는 한 자산·자본·부채 상황, 당기순이익 등 손익내용 및 이익잉여금의 규모 등 위반사업자의 전체적인 재정상태를 종합적으로 고려하여 판단하여야 함(대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두36256 판결 등 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 들러리 합의에 대한 별개 과징금 부과의 적법성

• 법리: 공구배분 합의에 가담한 사업자의 들러리 합의는 특별한 사정이 없는 한 공구배분 합의와는 별개로 독립된 부당한 공동행위에 해당하여 별도의 과징금을 부과할 수 있음
• 포섭: 원심은 원고의 들러리 합의가 공구배분 합의를 실행하기 위한 수단으로 이루어졌다고 하더라도 이는 별개의 부당공동행위에 해당함을 전제로, 공정거래법 제19조 제1항 제3호 및 제8호가 중첩적으로 적용되고 제3호만이 적용된다고 볼 수 없다고 판단하였으며, 들러리 합의에 제3호만 적용된다는 점에 관한 원고의 보호가치 있는 정당한 신뢰가 형성되었다는 주장도 받아들이지 아니함
• 결론: 원심의 판단은 위 법리에 따른 것으로 정당하고, 부당공동행위에 관한 적용법령, 관련 매출액 산정, 신뢰보호원칙 등에 관한 법리오해 없음(상고이유 제1점 배척)

쟁점 2: 특별조치 관련 가중사유 및 위반횟수 평가의 적법성

• 법리: 과징금 가중사유 인정과 위반횟수 평가에 관한 사항은 공정거래위원회의 재량 판단에 속하는 것으로, 사실관계에 기초하여 합리적으로 판단하여야 함
• 포섭: 2006. 8. 11.자 특별조치는 입찰자격제한의 불이익을 해제하는 효과에 국한되므로, 원고가 2007년 7·8월경 3회에 걸쳐 처분을 받은 이상 그 처분이 위 특별조치에 따라 해제되는 제재에 해당하는지와 무관하게 피고가 이를 가중사유로 삼아 기본과징금의 10%를 가산할 수 있음. 아산시·김해시 하수관정비 BTL 사업에 관한 각 부당공동행위는 발주처나 가담자 및 관련 지역 등을 달리하는 별개의 공동행위이고 이에 대한 처분도 각각 별도로 이루어졌으므로, 위반 횟수 평가 시 각각 별개로 취급되어야 함
• 결론: 원심의 판단은 정당하고, 피고의 과징금 산정에서의 재량권 행사 등에 관한 법리오해 없음(상고이유 제2점 배척)

쟁점 3: 의결일 기준 판단 및 임의적 조정과징금 감액 여부

• 법리: 과징금 납부명령 등의 재량권 일탈·남용 위법 여부는 의결일 당시의 사실상태를 기준으로 판단하고, 임의적 조정과징금이 부담능력을 충분히 반영하지 못하여 과중한지는 위반사업자의 전체적인 재정상태를 종합적으로 고려하여 판단함

• 포섭: 원고의 2013년도 이익잉여금의 규모, 2011년도부터 2013년도까지 자본잠식 상태 이르렀는지 여부, 자산 중 유동자산이 차지하는 비율이나 유동비율 등을 종합하면 원고의 재정상태가 과징금 납부가 곤란할 정도로 열악하지 않음

• 결론: 피고가 원고의 현실적 부담능력을 감안하여 임의적 조정과징금을 감액하지 않은 데에 재량권 일탈·남용이 인정되지 않는다고 본 원심의 판단은 정당하고, 과징금 산정 관련 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해 없음(상고이유 제3점 배척)

• 최종 결론: 상고 기각

참조: 대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두32688 판결