2016두55490 과징금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 용도지역 안에서의 건축허가(개발행위허가의 성질을 아울러 가짐) 요건 해당 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속하는지 여부 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준
• 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사하는 방법 및 고려하여야 할 사항
• 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 사정만으로 행정청의 판단을 위법하다고 할 수 있는지 여부
• 환경오염 발생 우려를 이유로 한 이 사건 건축허가신청 반려처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 사육두수 8만 수 규모의 계사(양계장) 신축을 위하여 건축허가를 신청한 자이고, 피고는 영광군수임
• 이 사건 신청지는 국토계획법상 용도지역이 생산관리지역·농림지역에 해당하고 군도와 접하며, 주변 토지에 비하여 지대가 높은 능선에 위치한 개활지로, 주변은 전형적인 농촌마을과 농경지로 이루어져 있음
• 「영광군 가축사육 제한 지역에 관한 조례」 제4조 제2항에 따르면 축사 신축예정지로부터 300m 이내 거주 세대주 전원의 동의를 받아야 하는데, 원고는 300m 이내 거주 1세대의 동의만 받았고, 그 필수동의구역 경계로부터 불과 70m 떨어진 곳에 마을이 형성되어 있는 것을 비롯하여 신청지로부터 1km 이내에 5개 마을이 있으며 신청지는 그 중심에 위치함. 신청지로부터 남쪽 약 650m 떨어진 곳에는 △△저수지가 있음
• 무창계사(無窓鷄舍) 방식의 경우에도 천장 배기구를 통하여 악취가 발생할 수 있고, 신청지와 인근 주거지역 사이에는 악취를 차단할 수 있는 지형지물이 전혀 없음
• 원고는 이 사건 신청지에 건축면적 및 연면적 8,649.43㎡의 계사 3동, 관리사 1동, 창고 1동을 건축하여 사육두수 8만 수 규모의 대규모 양계장을 운영할 계획임을 밝히며 건축허가를 신청하였고, 신청지 주변에는 이미 운영 중인 대규모 양계장이 없었음
• 피고는 2015. 1. 6. 이 사건 신청지가 주변 마을 경계의 능선에 위치하여 악취, 소음, 토양오염 및 비산먼지 등 피해를 줄 가능성이 크고 저수지 등 수계 악영향의 우려가 커 개발행위허가기준을 충족하지 못하였다는 이유로 건축허가신청을 반려하는 이 사건 처분을 함
• 원심(광주고법 2016. 9. 29. 선고 2015누6537 판결)은 악취발생 정도가 미미하다는 감정결과, 우수처리계획, 사후적 규제 가능성, 인근에 무창계사가 다수 운영되고 있는 점 등을 근거로 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단함
• 상고이유 요지: 재량권 일탈·남용 여부의 심사에 관한 법리오해 및 심리미진 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호	건축허가 및 개발행위허가 의제
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호, 제2호, 제58조 제1항 제4호, 제3항	개발행위허가의 대상 및 허가기준
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]	개발행위허가기준(주변 환경과의 조화, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려 등)
헌법 제35조 제1항	환경권의 기본권성 및 국가·국민의 환경보전 노력의무
환경정책기본법 제1조, 제2조, 제4조, 제5조, 제6조	환경보전에 관한 국민·국가·지방자치단체·사업자의 책무
행정소송법 제27조	재량처분에 대한 취소소송(재량권 일탈·남용 시 취소)

판례요지

• 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축허가(개발행위허가) 요건 해당 여부의 재량성 및 사법심사 기준
  • 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제2호, 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] '개발행위허가기준' 제1호 (라)목 (2)를 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 가짐
  • 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속함
  • 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 됨(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조)
• 환경오염 발생 우려가 있는 개발행위 허가의 재량권 일탈·남용 심사 방법
  • 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 함
  • 헌법이 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법이 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 함
  • 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아님

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 건축허가(개발행위허가) 요건 해당성의 재량성 및 사법심사 방식

• 법리: 개발행위허가는 허가기준·금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건 해당 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속하고, 사법심사는 원칙적으로 재량권 일탈·남용 여부(사실오인, 비례·평등원칙 위반 등)만을 대상으로 함
• 포섭: 피고는 원고의 계사 신축 건축허가 신청에 대해 악취, 소음, 토양오염, 비산먼지 등 환경오염으로 인근 마을에 피해가 우려되어 입지가 부적합하다는 사유로 이 사건 처분(반려)을 하였는바, 이는 개발행위허가기준 중 환경오염 우려에 관한 재량판단 사항에 해당함
• 결론: 개발행위허가 요건 해당 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속함을 전제로 심사 대상과 기준을 재확인함

쟁점 2: 환경오염 우려를 이유로 한 이 사건 반려처분의 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 환경오염 발생 우려가 있는 개발행위 허가와 관련한 재량권 일탈·남용 심사는 지역 상황·이해관계자 간 권익균형·환경권 보호 취지를 종합하여 신중히 판단하되, 장래 불확실한 상황에 대한 행정청의 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하거나 형평·비례의 원칙에 뚜렷이 배치되지 않는 한 폭넓게 존중되어야 하고, 감정의견이 행정청의 당초 예측과 일부 다르다는 사정만으로 위법을 단정할 것은 아님
• 포섭: 이 사건 신청지는 필수동의구역(300m) 경계로부터 불과 70m 떨어진 곳에 마을이 형성되어 있고 1km 이내 5개 마을의 중심에 위치하며 남쪽 650m에 △△저수지가 있음. 무창계사라도 환기구를 통해 악취가 발산될 가능성이 있고, 신청지와 인근 주거지 사이에는 악취를 차단할 지형지물이 전혀 없어 기후조건에 따라 인근 주거지에 직접 영향을 미칠 우려가 있음. 원고는 건축면적·연면적 8,649.43㎡의 계사 3동 등을 건축하여 8만 수 규모의 대규모 양계장을 운영할 계획이었고, 신청지 주변에는 이미 운영 중인 대규모 양계장이 없었음. 피고는 이러한 사정을 들어 개발행위허가기준을 충족하지 못하였다고 판단하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이러한 재량판단이 비례의 원칙 등에 뚜렷이 배치된다고 단정하기 어려움
• 결론: 원심이 악취발생 정도가 미미하다는 감정결과, 사후 규제 가능성 등 여러 사정을 들어 이 사건 처분에 비례의 원칙 위반 등 재량권 일탈·남용이 있다고 판단한 것은 재량권 일탈·남용 심사에 관한 법리를 오해하였거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 광주고등법원에 환송

참조: 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결