공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항 본문 위헌소원

2016헌바374 공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항 본문 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

본문에 별도의 명시적 적법요건 설시 없음
청구인이 당해사건(부산지방법원 2016구합1227 변상금부과처분취소) 계속 중 공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항 본문에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2016. 9. 29. 그 신청이 기각되자(부산지방법원 2016아271) 헌법소원심판을 청구한 경위만 사실관계에 나타나 있고, 재판의 전제성·청구기간 등에 대한 헌재의 별도 판단 문구는 확인되지 않음

본안 판단

심판대상조항(공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항)이 의무교육 실시와 같은 공익 목적 내지 공적 용도로 공유재산을 무단점유한 경우를 사익추구 목적으로 무단점유한 경우와 동일하게 변상금을 부과하고 있어 평등원칙에 위반되는지 여부
심판대상조항이 공익 목적 내지 공적 용도로 공유재산을 무단점유한 경우를 이미 변상금 부과의 예외로 규정하고 있는 사유와 같게 볼 수 있음에도 달리 취급하여 평등원칙에 위반되는지 여부

2) 사실관계

청구인은 중등교육을 실시하기 위해 설립된 학교법인으로, 1968. 7. 13. 부산광역시와 부산 부산진구 ○○동 ○○ 학교용지 7,899.5㎡ 및 같은 동 □□ 학교용지 1,606.6㎡(이 사건 각 토지)에 관한 매매계약을 체결하고, 같은 달 23. 건축허가를 받아 그 무렵 토지를 인도받았으며, 1971. 4. 24. 및 1971. 5. 6. 학교건물에 관한 소유권보존등기를 경료함
부산광역시는 1973. 8. 21. 청구인의 잔금 미지급을 이유로 매매계약을 해제하였으나, 청구인은 1971년경부터 지금까지 이 사건 각 토지를 항도중학교의 학교부지 및 운동장으로 사용하며 계속 점유함
심판대상조항: 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조(변상금의 징수) ① "지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(...)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(변상금)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(...)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우"
부산광역시 부산진구청장은 2016. 4. 6. 청구인이 이 사건 각 토지를 무단점유하고 있음을 이유로 변상금 261,010,470원을 부과함(이 사건 처분)
청구인은 2016. 4. 14. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 그 재판 계속 중(부산지방법원 2016구합1227) 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2016. 9. 29. 그 신청이 기각되자(부산지방법원 2016아271), 2016. 10. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
청구인 주장 요지
- 학교법인인 청구인이 지방자치단체로부터 중학교 의무교육을 위탁받아 이를 수행하기 위해 공유재산을 점유하고 있는데도 사적 이득 취득이 없고, 국가 등이 직접 일반재산을 공용·공공용으로 사용하는 경우 대부료가 면제되는 점을 고려하면 공익 목적 점유에 일률적으로 변상금을 부과하는 것은 평등원칙에 위반됨
- 심판대상조항은 재해대책 등 불가피한 사유로 점유한 경우를 예외 사유로 규정하고 있는데, 의무교육 실시를 위한 공익 목적 점유가 이와 크게 다르지 않음에도 예외 사유로 규정하지 아니하여 평등원칙에 위반됨

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조 제1항 (심판대상조항)	무단점유자에 대해 사용료·대부료의 120%인 변상금 징수, 등기 신뢰 취득자·국가 등의 재해대책 불가피 점유는 예외
헌법 제11조 제1항	평등원칙
헌법 제31조 제1항	교육을 받을 권리
헌법 제31조 제3항	의무교육 무상의 원칙
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제6조	공유재산 보호의 원칙 — 법정 절차에 의하지 아니한 사용·수익 금지
공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조 제2항	무단점유 경위·경제적 사정 등을 고려하여 5년 범위에서 변상금 징수 유예·분할 가능
초·중등교육법(2013. 12. 30. 법률 제12129호로 개정된 것) 제12조 제4항	의무교육 위탁 사립학교의 설립자·경영자는 수업료·학교운영지원비를 받을 수 없음

결정요지

적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
본안 판단
- 변상금제도는 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 해당하지 않고, 변상금 부과 대상·액수·예외사유 등을 어떻게 규정할 것인지는 공유재산의 보호·관리 필요성, 무단점유의 경위, 지방자치단체의 재정적 여건 등을 종합적으로 고려한 입법정책적 판단에 속하므로 평등원칙 위반 여부는 자의금지원칙에 따라 심사함(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바186 참조)
- 공유재산을 무단점유하는 자로부터 사용료·대부료 상당 부당이득을 환수하고 이에 덧붙여 징벌적으로 추가 금액을 징수하는 것은, 과도한 금액 책정이 아닌 한 점유의 목적·용도와 관계없이 공유재산을 점유하려는 자를 사전에 적법한 절차에 따라 권원을 취득하도록 유도하는 적합한 수단임
- 헌법 제31조 제3항의 의무교육 무상원칙은 학령아동 보호자 개개인의 직접적 부담을 공동체 전체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐, 의무교육을 위탁받은 사립학교 설치·운영 학교법인 등이 이미 부담하도록 규정된 경비까지 종국적으로 국가·지방자치단체의 부담으로 한다는 취지로 볼 수 없음(헌재 2008. 9. 25. 2007헌가1; 대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두7387 판결 참조)
- 사립학교를 설치·경영하는 학교법인이 공유재산을 점유하는 목적이 의무교육 실시라는 공공 부문과 연결되어 있다는 점만으로 변상금 부과대상에서 제외되어야 한다고 할 수 없음
- 변상금 부과의 예외 사유(등기 신뢰 취득자의 재산 귀속, 국가·지방자치단체의 재해대책 등 불가피한 점유)는 점유자에게 무단점유의 책임을 묻기 곤란한 경우에 해당하나, 공익 목적으로 무단점유하는 경우는 점유자가 스스로의 선택에 의해 점유권원 없음을 알면서도 절차를 거치지 않고 점유한 것으로 귀책사유가 있다고 봄이 상당하여 본질적으로 같다고 보기 어려움
- 공유재산법 제34조 제1항 제1호의 대부료 면제는 국가나 다른 지방자치단체가 직접 일반재산을 공용·공공용 등으로 사용하는 경우이고, 사립학교법인이 설립이념에 따라 자율성을 가지고 학교를 운영하는 경우와는 다름

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 심판청구의 적법요건 판단

법리: 본문에 명시된 바 없음
포섭: 본문에 명시된 바 없음
결론: 본문에 별도의 각하 판단 없이 본안 판단으로 나아감

쟁점 2: 공익 목적 내지 공적 용도로 무단점유한 경우를 사익추구 목적 무단점유와 동일하게 변상금을 부과하는 것이 평등원칙에 위반되는지 여부

(가) 제한되는 기본권

평등권(헌법 제11조 제1항) — 변상금 부과대상·산정에서 합리적 이유 없는 차별을 받지 아니할 권리

(나) 자의금지원칙에 의한 심사

(1) 심사기준: 변상금제도는 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역이 아니고 입법정책적·경제정책적 판단에 속하므로 자의금지원칙에 따라 심사함(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바186 참조)
(2) 구체적 판단: 무단점유자로부터 사용료·대부료 상당 부당이득을 환수하고 추가로 징벌적 금액을 징수하는 것은 점유 목적·용도와 관계없이 적법한 절차에 따라 권원을 취득하도록 유도하는 적합한 수단이고, 의무교육 무상원칙은 학교법인이 이미 부담하도록 규정된 경비까지 국가·지방자치단체 부담으로 한다는 취지가 아니므로 공익 목적 점유라는 사정만으로 변상금 부과대상에서 제외될 수 없음
법리: 변상금제도는 입법정책적 판단 영역에 속하여 자의금지원칙에 따라 심사하고, 무단점유에 대한 사용료·대부료 상당 부당이득 환수 및 징벌적 추가징수는 목적·용도와 무관하게 공유재산 보호·관리에 필요한 적합한 수단임
포섭: 청구인은 학교법인으로서 항도중학교의 학교부지·운동장으로 이 사건 각 토지를 점유하여 의무교육 실시라는 공익 목적과 연결되어 있으나, 의무교육 무상원칙이 학교법인 부담 경비까지 국가·지방자치단체 부담으로 한다는 취지가 아닌 이상 점유 목적이 공익적이라는 사정만으로 변상금 부과대상에서 제외될 수 없음
결론: 공익 목적 무단점유를 사익추구 목적 무단점유와 동일하게 변상금을 부과하고 있다고 하여 평등원칙에 위반되지 아니함

쟁점 3: 공익 목적 내지 공적 용도로 무단점유한 경우를 변상금 부과의 예외 사유로 규정하지 않은 것이 평등원칙에 위반되는지 여부