2016헌바381 공직선거법 제256조 제5항 제12호 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 별도의 명시적 적법요건 설시 없음
• 청구인이 당해사건(청주지방법원 2016고합91 공직선거법위반) 계속 중 위헌법률심판제청신청(2016초기575)을 하였고, 당해사건 법원이 2016. 10. 14. 유죄판결을 선고하면서 위 신청을 기각하자 헌법소원심판을 청구한 경위만 사실관계에 나타나 있고, 재판의 전제성·청구기간 등에 대한 헌재의 별도 판단 문구는 확인되지 않음

본안 판단

• 각급선거관리위원회 위원·직원의 선거범죄 조사에 있어서 피조사자에게 자료제출의무를 부과하고 허위자료 제출 시 형사처벌하는 심판대상조항이 영장주의에 위반되는지 여부
• 심판대상조항이 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 2016. 4. 13. 실시된 제20대 국회의원선거에서 청주시 ○○구 선거구의 무소속 후보자로 출마한 김○○의 자원봉사자였던 사람임
• 심판대상조항①: 공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제272조의2(선거범죄의 조사등) ③ "누구든지 제1항의 규정에 의한 장소의 출입을 방해하여서는 아니되며 질문·조사를 받거나 자료의 제출을 요구받은 자는 이에 응하여야 한다." 중 '제1항의 규정에 의한 자료의 제출을 요구받은 자' 부분
• 심판대상조항②: 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것) 제256조(각종제한규정위반죄) ⑤ 12. "제272조의2 제3항의 규정에 위반하여 출입을 방해하거나 자료제출요구에 응하지 아니한 자 또는 허위의 자료를 제출한 자"는 1년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처함 중 '제272조의2 제3항의 규정에 위반하여 허위의 자료를 제출한 자' 부분
• 청구인은 2016. 2.경 청주시 ○○구 선거관리위원회로부터 '재직기간 및 급여 지급 내역 등' 증명 자료 제출 요청을 받고 급여 지급 내역을 허위로 작성한 급여명세서를 제출하여 공직선거법 제256조 제5항 제12호, 제272조의2 제3항 위반 공소사실로 기소됨(청주지방법원 2016고합91)
• 청구인은 위 사건에서 공직선거법 제256조 제5항 제12호에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2016초기575), 당해사건 법원이 2016. 10. 14. 벌금 400만원에 처하는 유죄판결을 선고하면서 위 신청을 기각하자, 2016. 11. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인은 처벌규정인 공직선거법 제256조 제5항 제12호에 대해서만 위헌법률심판제청신청·헌법소원심판청구를 하였으나, 영장주의 위반 주장이 금지규정인 제272조의2 제3항과 관련되고 제청신청 기각 법원도 이 부분을 실질적으로 판단하였으므로 금지규정까지 심판대상에 포함함
• 청구인 주장: 심판대상조항에 의한 자료제출요구는 강제처분 내지 강제수사에 해당하므로 법관의 영장 없이 자료제출요구를 하고 허위 자료 제출 시 형사처벌하는 것은 영장주의에 위반되고, 과잉금지원칙에 위반되어 인간으로서의 존엄과 가치, 인격권, 일반적 행동의 자유를 침해함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제272조의2 제3항 중 '제1항의 규정에 의한 자료의 제출을 요구받은 자' 부분 (심판대상조항①)	선거범죄 조사 관련 자료제출요구를 받은 자는 이에 응할 의무
구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것) 제256조 제5항 제12호 중 '허위의 자료를 제출한 자' 부분 (심판대상조항②)	허위자료 제출 시 1년 이하 징역 또는 200만원 이하 벌금
헌법 제12조 제3항	영장주의 — 체포·구속·압수·수색 시 검사 신청에 의한 법관 발부 영장 요구
공직선거법(2013. 8. 13. 법률 제12111호로 개정된 것) 제272조의2	선거관리위원회 위원·직원의 선거범죄 조사권(장소출입, 질문·조사, 자료제출요구, 신분표시증표 제시·목적·이유 설명 등)
선거관리위원회법 제14조의2	선거관리위원회 위원·직원에게 중지·경고·시정명령 및 수사의뢰·고발 권한만 부여(수사권한 아님)
공직선거관리규칙 제146조의3 제1항	자료제출요구 시 불응 시 처벌가능성 고지 의무

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단
  • 선거관리위원회의 본질적 기능은 선거의 공정한 관리 등 행정기능이고, 심판대상조항에 의한 자료제출요구는 그 조사권의 일종으로서 행정조사에 해당하며, 선거범죄 혐의 유무를 명백히 하여 공소의 제기·유지 여부를 결정하려는 수사기관의 활동인 수사와는 근본적으로 성격을 달리함
  • 자료제출요구는 그 성질상 대상자의 자발적 협조를 전제로 할 뿐 물리적 강제력을 수반하지 아니하고, 허위 자료 제출 시 형사처벌은 형벌에 의한 불이익이라는 심리적·간접적 강제수단을 통하여 진실한 자료 제출을 유도함으로써 조사권 행사의 실효성을 확보하기 위한 것임
  • 자료제출요구는 행정조사의 성격을 가지는 것으로 수사기관의 수사와 근본적으로 성격을 달리하며, 직접적으로 어떠한 물리적 강제력을 행사하는 강제처분을 수반하는 것이 아니므로 영장주의의 적용대상이 아님
  • 심판대상조항은 선거범죄에 전문성 있는 선거관리위원회 위원·직원의 단속활동의 신속성·효율성·실효성을 확보하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 허위자료 제출 시 형사처벌은 조사권 행사의 실효성 확보를 위한 적합한 수단임
  • 짧은 선거기간에 집중되는 선거범죄에 대하여는 신속한 대처가 필요하고, 자료제출요구는 자발적 협조를 전제로 물리적 강제력을 수반하지 아니하며 신분표시증표 제시·목적·이유 설명 및 불응 시 처벌가능성 고지를 하도록 하여 상대방이 스스로 선택할 수 있도록 하고, 법정형(1년 이하 징역 또는 200만원 이하 벌금)의 상한이 높지 않으며 선고유예·집행유예의 길이 열려 있음
  • 수사기관의 압수·수색영장 청구를 위한 수사사건 수리·입건, 영장 청구·발부 절차를 고려할 때 일반 형사절차가 심판대상조항과 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수 없고, 수사사건 입건 이후에는 단순 경고 등으로 그치기 어려운 점을 감안하면 일반 형사절차가 덜 침해적 수단이라고 단언하기 어려움
  • 심판대상조항을 통하여 선거범죄를 신속·효율적으로 단속·자료확보함으로써 공정하고 자유로운 선거를 실현하고자 하는 공익은 허위 아닌 자료를 제출해야 함으로써 제한되는 일반적 행동자유권에 비해 결코 작지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 심판청구의 적법요건 판단

• 법리: 본문에 명시된 바 없음
• 포섭: 본문에 명시된 바 없음
• 결론: 본문에 별도의 각하 판단 없이 본안 판단으로 나아감

쟁점 2: 심판대상조항이 영장주의에 위반되는지 여부

• 법리: 헌법상 영장주의는 형사절차와 관련하여 체포·구속·압수·수색 등의 강제처분을 함에 있어서는 사법권 독립에 의하여 신분이 보장되는 법관이 발부한 영장에 의하지 않으면 아니 된다는 원칙으로, 그 본질은 기본권을 제한하는 강제처분을 함에 있어서는 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 데 있음(헌재 2012. 5. 31. 2010헌마672; 헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조)
• 포섭: 선거관리위원회의 본질적 기능은 선거의 공정한 관리 등 행정기능이고 심판대상조항에 의한 자료제출요구는 그 조사권의 일종인 행정조사로서 범인 발견·확보와 증거 수집·보전을 위한 수사기관의 수사와 근본적으로 성격이 다르며(선거관리위원회법 제14조의2는 '수사'가 아닌 '수사의뢰 또는 고발' 권한만 부여), 자료제출요구는 대상자의 자발적 협조를 전제로 물리적 강제력을 수반하지 않고 허위자료 제출 시 형사처벌은 심리적·간접적 강제수단에 불과하여 청구인에 대해 직접적인 물리적 강제력을 행사하는 강제처분을 수반하지 아니함(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11; 헌재 2004. 9. 23. 2002헌가17등; 헌재 2006. 7. 27. 2005헌마277; 헌재 2016. 11. 24. 2014헌바401 참조)
• 결론: 심판대상조항은 영장주의의 적용대상이 아니므로 영장주의에 위배되지 아니함

쟁점 3: 심판대상조항이 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 일반적 행동자유권 — 심판대상조항은 피조사자에게 자료제출의무를 부과하고 허위자료 제출 시 형사처벌하는 조항으로 이를 제한함(청구인이 함께 주장한 인간존엄과 가치·인격권 침해 주장은 일반적 행동자유권 침해 여부 판단으로 갈음하고 별도로 판단하지 아니함)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 대의민주정치의 기능적 출발은 주권자의 의사가 대의기관 구성에 반영되는 데 있으므로 공정한 선거의 정착을 통한 대의민주주의 실현은 헌법질서의 중추적 과제이고, 심판대상조항은 선거관리위원회 위원·직원의 단속활동의 신속성·효율성·실효성을 확보하기 위한 것으로 입법목적이 정당함

• (2) 수단의 적합성: 위반 시 형사처벌하는 것은 형벌에 의한 불이익이라는 심리적·간접적 강제수단을 통해 진실한 자료 제출을 유도함으로써 조사권 실효성을 확보하는 목적 달성에 적합한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 침해의 최소성 원칙은 동일한 효과를 나타내는 수단 중 되도록 기본권을 덜 침해하는 수단을 채택하라는 요구로서, 다른 수단이 존재하더라도 그 수단이 효과 측면에서 동등·유사하다고 단정할 명백한 근거가 없는 이상 위반된다고 할 수 없음(헌재 2013. 6. 27. 2011헌바278 참조). 짧은 선거기간에 집중되는 선거범죄에 신속한 대처가 필요하고, 자료제출요구는 자발적 협조를 전제로 물리적 강제력을 수반하지 아니하며 신분표시증표 제시·목적·이유 설명 및 처벌가능성 고지를 수반하고, 법정형이 높지 않아 선고유예·집행유예도 가능하며, 일반 형사절차(압수·수색영장)에 의할 경우 수사사건 입건 절차상 신속성·효율성에서 심판대상조항과 동등·유사한 효과가 있다고 단정할 수 없고 입건 이후에는 단순 경고 등으로 그치기 어려움

• (4) 법익의 균형성: 심판대상조항을 통해 선거범죄를 신속·효율적으로 단속·자료확보함으로써 공정하고 자유로운 선거를 실현하고자 하는 공익은 허위 아닌 자료 제출 의무로 제한되는 일반적 행동자유권에 비해 결코 작지 않음

• 법리: 헌법 제37조 제2항 과잉금지원칙에 따라 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성을 심사하고, 침해의 최소성 판단에서는 덜 침해적인 다른 수단이 존재하더라도 효과가 동등·유사하다는 명백한 근거가 없는 이상 위반이라 할 수 없음(헌재 2013. 6. 27. 2011헌바278 참조)

• 포섭: 청구인은 선거관리위원회로부터 재직 경력 증명 자료 제출을 요청받고 허위 급여명세서를 제출한 사안으로, 자료제출요구는 신분표시 및 처벌 가능성 고지를 수반한 자발적 협조 전제의 비강제적 수단이고 법정형도 높지 않으며, 일반 형사절차에 의한 압수·수색은 선거범죄 조사의 신속성·효율성에서 심판대상조항과 동등한 효과를 담보하지 못함

• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 일반적 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 공직선거법 제272조의2 제3항 중 해당 부분 및 구 공직선거법 제256조 제5항 제12호 중 해당 부분은 헌법에 위반되지 아니함(관여 재판관 전원의 일치된 의견)

참조: 헌법재판소 2019. 9. 26. 선고 2016헌바381 결정