2017두66541 행정처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항과 그 하위법령에 따른 입찰참가자격제한 조치가 행정처분에 해당하는지 여부 및 한국수력원자력 주식회사가 행정처분권한을 위임받은 공공기관으로서 행정청에 해당하는지 여부
• 행정규칙의 내용이 상위법령이나 법의 일반원칙에 반하는 경우 그 효력이 당연무효인지 여부 및 이 경우 법원의 판단방법
• 한국수력원자력 주식회사의 '공급자관리지침' 중 등록취소 및 거래제한조치에 관한 규정들이 대외적 구속력이 없는 행정규칙인지 여부
• 공공기관의 어떤 제재조치가 계약에 따른 제재조치에 해당하기 위한 요건은 무엇인지 여부

소송법적 쟁점

• 한국수력원자력 주식회사가 자신의 '공급자관리지침'에 근거하여 등록된 공급업체에 대하여 하는 '등록취소 및 그에 따른 일정 기간의 거래제한조치'가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부

2) 사실관계

• 원고(피상고인) 엘에스전선 주식회사, 피고(상고인) 한국수력원자력 주식회사
• 원고는 2004년경부터 2010년경 사이에 피고가 실시한 원자력 발전용 케이블 구매입찰에서 다른 업체들과 담합행위를 하였고, 이를 이유로 2014. 1. 10.경 공정거래위원회로부터 과징금 부과처분을 받음
• 피고는 2014. 4. 15. 원고에 대하여 위 담합행위를 이유로 공공기관의 운영에 관한 법률(공공기관운영법) 제39조 제2항에 따라 2년의 입찰참가자격제한처분을 함
• 피고는 2014. 9. 17. 다시 원고에 대하여 부정당업자 제재처분을 받았다는 이유로 피고의 내부 규정인 '공급자관리지침' 제7조 제3호, 제31조 제1항 제11호에 근거하여 '공급자등록 취소 및 10년의 공급자등록제한 조치'(이 사건 거래제한조치)를 통보함
• 원심(서울고법 2017. 9. 22. 선고 2017누38050 판결)은 이 사건 거래제한조치가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다고 판단하고, 피고가 이미 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 2년의 입찰참가자격제한처분을 받은 원고에 대하여 다시 법률상 근거 없이 자신이 만든 행정규칙에 근거하여 공공기관운영법에서 정한 상한인 2년을 훨씬 초과하여 10년간 거래제한조치를 추가로 한 것은 제재처분의 상한을 규정한 공공기관운영법에 정면으로 반하는 것이어서 그 하자가 중대·명백하다고 판단함
• 피고(한국수력원자력 주식회사)는 항고소송의 대상적격 등에 관한 법리 오해를 이유로 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정절차법 제2조 제1호	행정청의 정의
행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제2항	처분 및 행정청의 정의
공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제3항 제1호, 제39조 제2항, 제3항	공기업 지정 및 입찰참가자격제한
공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조	입찰참가자격제한의 위임규정
헌법 제95조	행정규칙의 근거
약관의 규제에 관한 법률 제3조	약관의 명시·설명의무

판례요지

• 입찰참가자격제한 조치의 처분성 및 한국수력원자력 주식회사의 행정청성

  • 공공기관운영법 제39조 제2항과 그 하위법령에 따른 입찰참가자격제한 조치는 '구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사'로서 행정처분에 해당함
  • 피고는 한국전력공사에서 분할되어 설립된 회사로서 공공기관운영법 제5조 제3항 제1호에 따라 '시장형 공기업'으로 지정·고시된 '공공기관'이고, 공공기관운영법에 따른 '공기업'으로 지정됨으로써 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 입찰참가자격제한처분을 할 수 있는 권한을 부여받았으므로 '법령에 따라 행정처분권한을 위임받은 공공기관'으로서 행정청에 해당함
  • 따라서 피고는 공공기관운영법에 따른 입찰참가자격제한처분을 할 수 있는 행정청에 해당함

• 행정규칙의 대외적 구속력과 상위법령 위반 시 효력

  • 행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 세부적인 업무처리절차나 법령의 해석·적용 기준을 정해 주는 '행정규칙'은 상위법령의 구체적 위임이 있지 않는 한 조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없음
  • 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 행정규칙은 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직함
  • 행정규칙의 내용이 상위법령이나 법의 일반원칙에 반하는 것이라면 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성과 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서상 당연무효이고, 행정내부적 효력도 인정될 수 없음(대법원 2019. 10. 31. 선고 2013두20011 판결 참조)
  • 이러한 경우 법원은 해당 행정규칙이 법질서상 부존재하는 것으로 취급하여 행정기관이 한 조치의 당부를 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 따라서 판단하여야 함
  • 따라서 상위법령에 반하는 행정규칙은 당연무효이고, 법원은 그에 근거한 조치의 당부를 상위법령에 따라 판단하여야 함

• 공급자관리지침 중 거래제한조치 규정의 법적 성질

  • 공공기관운영법이나 그 하위법령은 공기업이 거래상대방 업체에 대하여 공공기관운영법 제39조 제2항 및 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조에서 정한 범위를 뛰어넘어 추가적인 제재조치를 취할 수 있도록 위임한 바 없음
  • 피고의 공급자관리지침 중 등록취소 및 거래제한조치에 관한 규정들은 행정청에 해당하는 피고가 상위법령의 구체적 위임 없이 정한 것이어서 대외적 구속력이 없는 행정규칙임
  • 따라서 이 사건 공급자관리지침 중 등록취소 및 거래제한조치 규정은 대외적 구속력이 없는 행정규칙임

• 거래제한조치의 처분성

  • 피고가 자신의 공급자관리지침에 근거하여 등록된 공급업체에 대하여 하는 '등록취소 및 그에 따른 일정 기간의 거래제한조치'는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 '처분'에 해당함
  • 피고의 공급자관리지침은 공공기관이라는 우월적 지위에서 일방적으로 제정·운용하는 내부 규정으로서, 그에 따른 거래제한조치도 피고가 등록된 공급업체의 법적 지위를 일방적으로 변경·박탈하는 고권적 조치임
  • 따라서 이 사건 거래제한조치는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함

• 계약에 따른 제재조치의 요건

  • 계약당사자 사이에서 계약의 적정한 이행을 위하여 계약해지, 위약벌이나 손해배상액 약정, 장래 일정 기간의 거래제한 등의 제재조치를 약정하는 것은 상위법령과 법의 일반원칙에 위배되지 않는 범위에서 허용되며, 그러한 계약에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행사로서의 제재처분과는 법적 성질을 달리함(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010다83182 판결 참조)
  • 공공기관의 어떤 제재조치가 계약에 따른 제재조치에 해당하려면 그러한 제재조치를 할 수 있다는 점을 공공기관과 그 거래상대방이 미리 구체적으로 약정하였어야 함
  • 계약특수조건 등의 형식으로 미리 마련하였다고 하더라도, 약관의 규제에 관한 법률 제3조에서 정한 바와 같이 계약상대방에게 그 중요 내용을 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거치지 않았다면 계약의 내용으로 주장할 수 없음
  • 따라서 계약내용으로 편입되지 않은 제재조치는 계약에 따른 제재조치라고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 거래제한조치의 처분성

• 법리: 피고는 공공기관운영법상 행정처분권한을 위임받은 행정청에 해당하고, 상위법령에 반하는 행정규칙은 당연무효이며, 그에 근거한 조치라도 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사에 해당하면 처분성이 인정됨
• 포섭: 피고는 이미 2014. 4. 15. 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 원고에 대하여 2년의 입찰참가자격제한처분을 하였음에도, 2014. 9. 17. 다시 자신의 내부규정인 공급자관리지침에 근거하여 등록취소 및 10년의 공급자등록제한 조치를 통보함. 이 사건 거래제한조치는 피고가 우월적 지위에서 일방적으로 제정·운용하는 내부 규정에 근거하여 원고의 법적 지위를 일방적으로 변경·박탈하는 고권적 조치임
• 결론: 이 사건 거래제한조치는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함

쟁점 2: 계약에 따른 제재조치 해당 여부

• 법리: 계약에 따른 제재조치에 해당하려면 그 제재조치를 미리 구체적으로 약정하고, 약관규제법 제3조에 따라 계약상대방에게 중요 내용을 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거쳤어야 함
• 포섭: 피고가 원용한 '청렴계약 및 공정거래 이행각서'에는 담합 등 위반 시 입찰참가자격의 취소·낙찰취소·계약의 해제·해지 및 입찰참가자격의 제한 등의 조치를 감수한다는 내용만 있을 뿐, 피고의 '공급자관리지침'의 규정 내용이나 '10년의 거래제한조치'에 관한 내용은 포함되어 있지 않음. 이러한 이행각서의 기재만으로는 피고가 공급자관리지침 중 등록취소 및 거래제한조치 규정을 설명하여 원고와의 계약내용으로 편입하는 절차를 거쳤다고 인정하기에 부족함
• 결론: 이 사건 거래제한조치는 계약에 따른 제재조치라고 볼 수 없고, 원심이 이를 행정처분으로 판단한 것에 항고소송의 대상적격 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없음
• 최종 결론: 상고 기각. 상고비용은 피고가 부담함

참조: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결