2017헌마1209 전기통신사업법 제32조의4 제2항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 별도의 명시적 적법요건 판단 문구는 확인되지 않음
• 청구인들은 심판대상 특정 과정에서, 본인확인의무를 직접 부과하는 전기통신사업법 제32조의4 제2항과 그 구체적 확인방법을 정한 시행령 제37조의6이 불가분의 관계에 있어 함께 판단함이 타당하다고 하고(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마328 참조), 청구인들이 독립된 기본권 침해사유를 주장하지 않은 제32조의4 제4항·제32조의5 및 시행령 제37조의6 제2항 중 미적용 부분은 심판대상에서 제외함(헌재 2013. 12. 26. 2013헌마269등 참조) — 청구인적격·공권력 행사 특정 등에 관한 별도의 각하 판단은 없이 본안 판단(기각)으로 나아감

본안 판단

• 심판대상조항(전기통신사업법 제32조의4 제2항·제3항 및 시행령 제37조의6 제1항·제2항 제1호·제3항·제4항)에 의하여 제한되는 기본권
• 심판대상조항이 익명으로 이동통신서비스에 가입하여 인적 사항을 밝히지 않은 채 통신하고자 하는 청구인들의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 김○○은 2017. 9. 20. 전기통신사업법 제32조의4 제2항 등에 따라 대리점에 주민등록증을 제시하고 부정가입방지시스템으로 본인임을 확인받은 후 이동통신서비스 제공계약을 체결함
• 청구인 추○○은 2017. 10. 19. 대리점에서 신분증 제시 및 부정가입방지시스템 이용 등 본인확인절차를 거치지 않고 계약을 체결하고자 하였으나, 본인확인을 거치도록 한 심판대상조항으로 인해 계약을 체결하지 못함
• 심판대상조항: 전기통신사업법(2014. 10. 15. 법률 제12761호로 개정된 것) 제32조의4(이동통신단말장치 부정이용 방지 등) ② "대통령령으로 정하는 전기통신사업자는 전기통신역무 제공에 관한 계약을 체결하는 경우(...) 계약 상대방의 동의를 받아 제32조의5 제1항에 따른 부정가입방지시스템 등을 이용하여 본인 여부를 확인하여야 하고, 본인이 아니거나 본인 여부 확인을 거부하는 경우 계약의 체결을 거부할 수 있다." ③ "본인 확인을 하는 경우 전기통신사업자는 계약 상대방에게 주민등록증, 운전면허증 등 본인임을 확인할 수 있는 증서 및 서류의 제시를 요구할 수 있다." 및 전기통신사업법 시행령(2015. 4. 14. 대통령령 제26191호로 개정된 것) 제37조의6 제1항(대상 전기통신사업자), 제2항 제1호(개인 본인확인증서 — 주민등록증·운전면허증·장애인등록증·국가유공자증·독립유공자증·5·18민주유공자증·대한민국 여권), 제3항(부정가입방지시스템을 통한 진위여부 확인 의무), 제4항(증서 제출·확인 불가 시 이용약관상 증서로 대체)
• 청구인들은 2017. 11. 1. 위 조항들이 청구인들의 익명으로 통신할 자유, 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장하면서 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구함
• 이 사건 공권력 행사: 전기통신사업법 제32조의4 제2항·제3항 및 시행령 제37조의6에 의한 휴대전화 통신계약 체결 시 본인확인의무 부과(휴대전화 가입 본인확인제)
• 청구인들 주장 요지
  • 가. 심판대상조항은 익명통신의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결정권을 침해함
  • 나. 본인확인은 입법목적 달성에 실효적이지 않고 발달된 수사기법으로 극복 가능하며, 수사기관이 영장 없이 통신자료 제공요청으로 개인정보를 취득할 수 있게 되고, 주민등록번호 집적에 따른 유출위험이 높아지며, 부정가입방지시스템 구축·운영을 통신협회에 위탁한 것은 개인정보보호책임의 민간 전가이고, 인터넷 실명제 위헌결정(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등)과 같은 이유로 과잉금지원칙에 위반됨

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
전기통신사업법(2014. 10. 15. 법률 제12761호로 개정된 것) 제32조의4 제2항, 제3항 (심판대상조항 일부)	이동통신서비스 계약체결 시 본인확인의무 부과, 신분증 등 제시요구
전기통신사업법 시행령(2015. 4. 14. 대통령령 제26191호로 개정된 것) 제37조의6 제1항, 제2항 제1호, 제3항, 제4항 (심판대상조항 일부)	본인확인 대상사업자·확인서류·부정가입방지시스템 이용의무·대체수단 규정
통신의 자유 (헌법 제18조)	통신수단을 자유로이 이용하여 의사소통할 권리, 통신수단의 익명성 보장 포함
개인정보자기결정권 (헌법 제10조 제1문, 제17조)	자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지 스스로 결정할 권리
사생활의 비밀과 자유 (헌법 제17조)	개인정보자기결정권 보호영역과 중첩되는 범위에서 관련, 통신의 자유가 별도 보장되어 중복판단 배제

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단
  • 통신의 자유란 통신수단을 자유로이 이용하여 의사소통할 권리이고, '통신수단의 자유로운 이용'에는 자신의 인적 사항을 밝히지 않고 통신수단을 이용할 자유, 즉 통신수단의 익명성 보장도 포함되며, 심판대상조항은 익명으로 통신하고자 하는 청구인들의 통신의 자유를 제한함. 다만 가입자 인적사항은 통신의 내용·상황과 무관한 비내용적 정보이고 계약 체결 단계에서는 아직 의사소통이 이루어지지 않으므로 통신의 비밀에 대한 제한은 이루어지지 아니함
  • 심판대상조항에 의해 이동통신사에 제공에 동의해야 하는 정보(성명·생년월일·주소·주민등록번호·신분증 발급일자 또는 공인인증정보·신용카드정보)는 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 정보로서, 심판대상조항은 개인정보자기결정권을 제한함
  • 사생활의 비밀과 자유에 포섭될 수 있는 통신의 자유는 헌법 제18조에서 별도 보장되고 개인정보 제공으로 인한 사생활 제한은 개인정보자기결정권 보호영역과 중첩되므로, 통신의 자유·개인정보자기결정권 침해 여부를 판단하는 이상 사생활의 비밀과 자유 침해 여부는 별도로 판단하지 아니함
  • 심판대상조항은 명의도용피해 방지 및 대포폰의 보이스피싱 등 범죄 범행도구 악용 방지라는 정당한 입법목적을 가지고, 본인확인절차를 거치게 한 것은 이를 위한 적합한 수단임
  • 주민등록번호는 수집되나 뒷자리 중 성별 지칭 숫자 외 6자리는 일회적 확인 후 폐기되어 계속적으로 이용되지 아니하고, 온라인 가입 시 공인인증서로 주민등록번호 직접 제공을 피할 수 있으며, 개인정보 보호법·정보통신망법상 기술적·관리적 보호조치 및 행정청 점검 등 통제장치가 마련되어 개인정보자기결정권 제한이 최소화됨
  • 본인확인은 이동통신서비스 가입단계에서 이루어질 뿐이므로 곧바로 통신 상대방·시간·통화시간 등 정보를 파악할 수 있는 것은 아니어서 개개의 통신내용·이용상황에 기한 처벌을 두려워해 이용 자체를 고려하게 할 정도라고 할 수 없음
  • 개인정보자기결정권·통신의 자유가 제한되는 불이익에 비해 명의도용피해 방지, 보이스피싱 등 범죄의 범행도구 악용 방지라는 공익 달성효과가 더 중대하여 심판대상조항은 청구인들의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 심판청구의 적법요건 판단

• 법리: 본문에 명시된 바 없음
• 포섭: 본문에 명시된 바 없음
• 결론: 본문에 별도의 각하 판단 없이 본안 판단(기각)으로 나아감

쟁점 2: 심판대상조항에 의하여 제한되는 기본권

• 법리: 통신의 자유란 통신수단을 자유로이 이용하여 의사소통할 권리(헌재 2010. 10. 28. 2007헌마890 참조)로서 통신수단의 익명성 보장도 포함되고, 개인정보자기결정권은 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보에 대한 제공·이용 여부 결정권(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282; 헌재 2015. 6. 25. 2014헌마463 참조)이며, 통신의 비밀은 통신의 내용·상황이 개인의 의사에 반하여 공개되지 아니할 자유임(헌재 2016. 11. 24. 2014헌바401 참조)
• 포섭: 심판대상조항은 휴대전화 통신기능을 사용하고자 하는 자에게 사전 본인확인절차 동의를 요구하여 익명으로 통신하고자 하는 청구인들의 통신의 자유를 제한하고, 성명·생년월일·주소·주민등록번호(대면)·공인인증정보 또는 신용카드정보(온라인) 제공 동의를 요구하여 개인정보자기결정권을 제한함. 가입자 인적사항은 통신의 내용·상황과 무관한 비내용적 정보이고 계약체결단계에서는 아직 의사소통이 이루어지지 않으므로 통신의 비밀은 제한되지 아니하며, 사생활의 비밀과 자유는 통신의 자유·개인정보자기결정권 판단으로 갈음하여 별도 판단하지 아니함(헌재 2015. 3. 26. 2013헌마354; 헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조)
• 결론: 심판대상조항은 청구인들의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 제한함

쟁점 3: 심판대상조항이 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권(헌법 제10조 제1문, 제17조), 통신의 자유 중 익명통신의 자유(헌법 제18조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 명의도용피해 방지 및 대포폰의 보이스피싱 등 범죄 범행도구 악용 방지라는 입법목적은 정당함

• (2) 수단의 적합성: 본인확인절차를 거치게 하면 타인 명의 도용 및 대포폰 생성을 방지할 수 있어 목적 달성에 적합한 수단임(수단의 적합성은 최적의 수단일 필요 없이 유효한 수단이면 인정됨 — 헌재 2006. 6. 29. 2002헌바80등 참조)

• (3) 침해의 최소성: 주민등록번호는 수집되나 일회적 이용에 그치고 뒷자리 6자리는 즉시 폐기, 앞자리는 암호화 보관; 온라인 가입 시 공인인증서 등 주민등록번호 미제공 방법이 인정되고, 신분증 제출·확인 불가 시 이용약관상 증서로 대체 가능; 개인정보 보호법·정보통신망법상 기술적·관리적 보호조치, 과징금·형사처벌 등 통제장치가 마련되어 개인정보자기결정권 제한이 최소화됨; 통신의 내용·이용상황은 여전히 통신의 비밀로 보호되고 부정가입방지시스템은 통신사실확인자료를 생성하지 않아 인터넷 실명제와 같은 정도의 위축효과를 인정하기 어려움; 기지국·위치추적수사는 사후적 조치로 목적·기능이 달라 대체수단이라 할 수 없음

• (4) 법익의 균형성: 명의도용피해 방지, 보이스피싱 등 범죄의 범행도구 악용 방지라는 공익이 청구인들의 개인정보자기결정권·통신의 자유 제한 불이익보다 큼

• 법리: 헌법 제37조 제2항 과잉금지원칙에 따라 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성을 심사함

• 포섭: 청구인들은 휴대전화 통신계약 체결 시 본인확인절차(신분증 제시 및 부정가입방지시스템 확인 또는 온라인 공인인증)를 거쳐야 하는데, 이 절차는 주민등록번호를 일회적으로만 이용하고 즉시 폐기하며 온라인의 경우 대체수단이 있어 제한이 최소화되어 있고, 통신의 내용·상황 자체는 보호되므로 청구인들이 주장하는 익명통신의 이익보다 명의도용피해 및 대포폰을 이용한 보이스피싱 등 범죄 방지라는 공익이 더 큼

• 결론: 심판대상조항은 청구인들의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하지 아니함

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 기각함(재판관 이석태, 김기영의 반대의견 있음)

5) 반대의견 (재판관 이석태, 김기영)

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권(헌법 제10조 제1문, 제17조) — 심판대상조항은 이동통신사가 가입자의 개인정보를 수집·이용하도록 강제하므로 이를 제한함
• 통신의 자유 중 익명통신의 자유(헌법 제18조) — 자유로운 의사소통은 의사소통의 수단·방식·시간·장소 등을 제한 없이 선택할 자유를 포함하므로, 실명으로 통신할 것인지 익명으로 통신할 것인지 선택할 자유도 통신의 자유에 포함됨. 심판대상조항은 사전 본인확인을 강제함으로써 익명통신의 자유를 제한함. 사생활의 비밀과 자유는 통신의 자유가 별도로 보장되는 이상 별도 판단하지 아니함(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 자신의 개인정보를 제공하지 않고 이동통신서비스를 이용하는 것 자체가 사회적 해악을 발생시키지 않고, 차명·익명휴대전화 이용자가 언제나 범죄 목적을 가지는 것도 아니며 취재원 보호, 의뢰인 비밀 유지, 내부고발자·인권활동가·목격자 보호 등 다양한 사유가 존재할 수 있어 익명통신은 도덕적으로 중립적이므로, 차명·익명휴대전화를 금지하는 것 자체는 정당한 입법목적이 될 수 없음

• (2) 수단의 적합성: 선불요금제의 경우 명의도용피해가 발생할 우려가 없으므로 이에 대해서까지 본인확인절차를 거치도록 하는 것은 명의도용피해 방지를 위한 적합한 수단이 아니고, 범죄는 여러 동기에 의해 다양한 행위태양으로 발생하며 차명·익명휴대전화가 흉기처럼 그 자체로 법익침해의 위험성을 높이는 것은 아니므로 범죄예방 목적과 관련하여 수단의 적합성을 인정할 수 없음

• (3) 침해의 최소성: 정보통신망법 제23조 제3항은 서비스의 본질적 기능 수행에 필요한 최소한의 개인정보만 요구하도록 하는데, 심판대상조항은 모든 가입자에게 특히 보호 필요성이 높은 주민등록번호가 포함된 신분증을 통한 본인확인을 원칙적으로 강제하여 개인정보자기결정권 제한이 매우 중대하고, 익명으로 이동통신서비스를 이용할 가능성을 완전히 배제하여 익명통신의 자유 제한도 매우 중대함. 가입제한서비스(전기통신사업법 제32조의6) 등 개인정보자기결정권을 덜 제한하면서 명의도용피해를 더 효과적으로 방지할 수 있는 수단이 이미 마련되어 있고, 전기통신금융사기 피해 방지 및 피해금 환급에 관한 특별법 등 사후적·직접적 방지수단도 존재함

• (4) 법익의 균형성: 심판대상조항이 방지하고자 하는 명의도용피해는 재산상 피해로 이용요금·소액결제대금에 한정되고, 범죄예방 가능성도 매우 막연·불확실한 반면, 개인정보자기결정권·익명통신의 자유에 대한 제한은 매우 중대하여 법익의 균형성이 인정되지 아니함

• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 개인정보자기결정권 및 익명통신의 자유를 침해함

참조: 헌법재판소 2019. 9. 26. 선고 2017헌마1209 결정