2017헌마1366 고용노동부 고시 제2017-42호 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액 부분이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부
• 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분(각 최저임금 고시 부분)에 대한 심판청구가 헌법소원의 보충성 요건을 충족하는지 여부

본안 판단

• 각 최저임금 고시 부분이 청구인들의 계약의 자유 및 기업의 자유를 침해하는지 여부
• 각 최저임금 고시 부분이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부
• 각 최저임금 고시 부분이 헌법상 경제질서에 위배되는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 사단법인 ○○협회는 중소기업과 중소상공인의 권익을 옹호·대변하는 단체로서 직원 김○○와 근로계약을 체결하여 사업장을 운영, ○○ 주식회사는 기업경영지도 및 경영컨설팅업을 목적으로 하는 회사이며, 그 밖의 청구인들도 근로자를 고용하여 사업장을 운영하는 개인 또는 법인사업자임
• [심판대상조항] 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 1. 최저임금액: "결정단위 업종 시간급 모 든 산 업 7,530원 ◈월 환산액 1,573,770원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준"
• [심판대상조항] 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 1. 최저임금액: "결정단위 업종 시간급 모 든 산 업 8,350원 ◈월 환산액 1,745,150원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준"
• 최저임금위원회는 2017. 7. 15. 2018년 적용 최저임금을 전년대비 16.4% 인상된 7,530원으로 결정하였고, 피청구인 고용노동부장관은 이를 받아들여 2017. 8. 4. 위와 같이 고시함
• 최저임금위원회는 2018. 7. 14. 2019년 적용 최저임금을 전년대비 10.9% 인상된 8,350원으로 결정하였고, 피청구인은 이를 받아들여 2018. 8. 3. 위와 같이 고시함
• 청구인들은 위 각 고시가 재산권 등을 침해하고 헌법 제119조 제1항, 제123조 제3항, 제126조에 위배되어 위헌이라 주장하며, 2017. 12. 22. 2018년 적용 최저임금 고시의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하고(2017헌마1366), 2018. 11. 1. 2019년 적용 최저임금 고시의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함(2018헌마1072, 병합)
• 청구인 주장: 각 고시는 최저임금을 큰 폭으로 상승시켜 기업의 경제활동의 자유를 심각하게 저해하여 헌법 제119조 제1항에, 중소기업에 큰 경제적 타격을 입혀 제123조 제3항에, 제126조에 각 위배되고, 임금 대폭 인상을 강제하여 재산권 및 기업경영의 자유를 침해함
• 피청구인 주장: 각 최저임금 고시 부분(월 환산액 제외)은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로 이에 대한 헌법소원심판청구는 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 1. 최저임금액 중 월 환산액 부분 / 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 1. 최저임금액 중 월 환산액 부분	심판대상조항
계약의 자유·기업의 자유 (헌법 제10조·제15조)	일반적 행동자유권에서 파생되는 계약의 자유, 직업의 자유에 포함되는 기업설립·경영의 자유
헌법 제32조 제1항	근로의 권리, 법률이 정하는 바에 의한 최저임금제 시행 의무
헌법 제34조 제1항	인간다운 생활을 할 권리
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계
헌법 제119조	제1항 개인·기업의 경제상 자유와 창의 존중, 제2항 경제 민주화를 위한 국가의 규제·조정
헌법 제123조 제3항	국가의 중소기업 보호·육성 의무
헌법 제126조	사영기업의 국·공유화에 대한 제한
헌법재판소법 제68조 제1항	권리구제형 헌법소원
최저임금법 제4조 제1항, 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항, 제8조 제1항, 제9조, 제10조 제1항, 제14조, 제19조, 제28조 제1항	최저임금 결정기준·절차, 위원회 구성, 고시·효력발생, 벌칙

결정요지

• 적법요건 판단: 각 월 환산액 부분은 시간 단위로 정해진 각 연도 최저임금액에 법정근로시간과 유급 주휴시간을 합한 근로시간 수를 곱하여 산정한 것으로 최저임금위원회 및 피청구인의 행정해석 내지 행정지침에 불과할 뿐 국민이나 법원을 구속하는 법규적 효력을 가진 것으로 볼 수 없어 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니함. 각 최저임금 고시 부분(월 환산액 제외)은 최저임금법 제8조 제1항에 따라 고용노동부장관이 정한 것으로, 처분성을 인정하여 행정소송법에 의한 다른 권리구제절차를 허용할 수 있는지 여부가 객관적으로 불확실하고, 법원이 항고소송의 대상으로 인정한 적도 없으므로 항고소송에 의한 권리구제절차 경유를 요구·기대할 수 없어 보충성 요건을 충족함
• 본안 판단: 각 최저임금 고시 부분은 최저임금제도의 입법목적을 달성하기 위해 모든 산업에 적용될 최저임금 시간당 액수를 정한 것으로 임금 최저수준 보장을 위한 유효·적합한 수단임. 최저임금위원회의 각 연도별 의결과정(전원회의·연구위원회·현장방문·집담회 등)에 비추어 근로자측·사용자측 의견이 반영되고 구체적 논의가 있었음. 2018·2019년 심의 당시 생계비·통상임금·노동생산성·경제성장률 등 주요 노동·경제지표에 대한 조사·검토가 이루어졌고, 이러한 지표 추이 및 통상임금 대비 최저임금 시간급의 상대적 수준 등에 비추어 각 최저임금액이 현저히 합리성을 결여하여 입법형성의 자유를 벗어난 것이라 하기 어려움. 업종별·지역별 구분적용에 관하여도 논의를 거쳐 반대 의결을 하였으므로 전국 동일 적용도 명백히 불합리하다 할 수 없음. 제한되는 계약의 자유·기업의 자유의 정도가 적지 않으나, 달성하려는 공익(저임금 근로자의 임금 안정성, 인간다운 생활 보장, 노동력의 질적 향상)이 제한되는 사익에 비해 그 중대성이 덜하다고 볼 수 없어 과잉금지원칙 위반 아님. 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성과 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건은 재산권 보장의 대상이 아니어서 재산권 침해는 문제되지 않음. 헌법 제119조·제123조 제3항·제126조는 경제질서에 관한 헌법상의 원리나 제도를 규정한 조항들로서, 그 내용이 침해되었다는 사정만으로 바로 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라 할 수 없고, 위 계약의 자유·기업의 자유 침해 여부 판단을 통해 경제질서 위배 여부도 이미 밝혀졌음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 각 월 환산액 부분의 공권력 행사성 (적법요건)

• 법리: 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사는 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 작용이어야 함
• 포섭: 각 월 환산액 부분은 시간급 최저임금액에 법정근로시간과 유급 주휴시간을 곱해 산정한 행정해석·행정지침에 불과하여 법규적 효력이 없음
• 결론: 공권력의 행사에 해당하지 아니하여 부적법 각하

쟁점 2: 각 최저임금 고시 부분의 보충성 요건 (적법요건)

• 법리: 다른 권리구제절차가 존재하더라도 그 절차에 의한 권리구제 가능성이 객관적으로 불확실하면 그 절차의 경유를 요구할 수 없음
• 포섭: 각 최저임금 고시 부분의 처분성 인정 여부가 객관적으로 불확실하고, 법원이 이를 항고소송 대상으로 인정한 전례가 없어 청구인들에게 항고소송 경유를 기대할 수 없음
• 결론: 보충성 요건 충족(피청구인의 부적법 주장 배척)

쟁점 3: 계약의 자유 및 기업의 자유 침해 여부 (본안)

(가) 제한되는 기본권

• 계약의 자유: 헌법 제10조 행복추구권상 일반적 행동자유권에서 파생, 계약 체결 여부·상대방·방식·내용을 자유의사로 결정할 자유
• 기업의 자유: 헌법 제15조 직업의 자유에 포함되는 기업의 설립과 경영의 자유

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사 (완화된 심사기준 적용 — 사회적 연관관계에 있는 경제활동 규제 사항)

• (1) 목적의 정당성: 최저임금제도의 입법목적(근로자 생활안정, 노동력 질적 향상, 국민경제의 건전한 발전)과 동일하여 목적이 정당함
• (2) 수단의 적합성: 모든 산업에 적용될 최저임금 시간당 액수를 정하는 방법은 임금의 최저수준 보장을 위한 유효·적합한 수단
• (3) 침해의 최소성: 인상률(16.4%, 10.9%)이 예년보다 큰 측면은 있으나, 근로자·사용자·공익위원이 참여한 최저임금위원회의 전원회의·연구위원회 등 절차를 거쳐 의결되었고 주요 노동·경제지표에 대한 조사·검토가 이루어졌으며, 업종별·지역별 구분적용 여부도 논의를 거쳐 반대 의결하였으므로 입법형성의 자유를 벗어나 명백히 불합리하다고 할 수 없음
• (4) 법익의 균형성: 제한되는 계약의 자유·기업의 자유의 정도가 결코 적지 않고 중소기업·소상공인의 부담이 클 것으로 보이나, 저임금 근로자의 임금 안정성 부여, 인간다운 생활(헌법 제34조 제1항) 보장, 노동력의 질적 향상이라는 공익이 제한되는 사익보다 그 중대성이 덜하다고 볼 수 없고, 정부의 일자리 안정자금 지원 등으로 기본권 제한이 다소 완화됨
• 결론: 각 최저임금 고시 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 계약의 자유와 기업의 자유를 침해하였다고 할 수 없음

쟁점 4: 재산권 침해 여부 (본안)

• 법리: 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건은 재산권 보장의 대상이 아님
• 포섭: 각 최저임금 고시 부분으로 인해 청구인들이 계약의 자유·기업의 자유를 제한받아 지급 임금 증가, 생산성 저하, 이윤 감소 등 불이익을 겪을 우려가 있더라도 이는 기업활동의 사실적·법적 여건에 관한 것에 불과함
• 결론: 재산권 침해에 해당하지 아니함

쟁점 5: 헌법상 경제질서 위배 주장 (본안)

• 법리: 헌법 제119조·제123조 제3항·제126조는 경제질서에 관한 헌법상의 원리나 제도를 규정한 조항들로서, 그 원리·제도의 내용이 침해되었다는 사정만으로 바로 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라고 할 수 없음

• 포섭: 위 계약의 자유·기업의 자유 침해 여부에 대한 판단을 통해 각 최저임금 고시 부분이 헌법상 경제질서에 관한 원리·제도에 위반되지 않는다는 점이 이미 밝혀짐

• 결론: 경제질서 위배 주장은 이유 없음

• 최종 결론: 각 월 환산액 부분에 대한 심판청구는 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구(각 최저임금 고시 부분에 대한 계약의 자유·기업의 자유·재산권·경제질서 위배 주장)는 모두 기각함

5) 반대의견

재판관 이은애, 문형배, 이미선의 각 최저임금 고시 부분에 대한 반대의견 — 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구가 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다는 의견

• 고시의 법적 성질은 일률적으로 판단할 것이 아니라 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정되며, 고시가 일반적·추상적 성격을 가지면 법규명령 또는 행정규칙에, 구체적인 규율의 성격을 가지면 행정처분에 해당함(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141)
• 최저임금법 관련 규정을 살펴보아도 각 최저임금 고시 부분에 따라 사용자를 개별적·구체적으로 규율하기 위한 매개 집행행위를 찾기 어려움. 최저임금법 제6조 제1항·제3항의 강행적 효력과 제28조 제1항의 형사처벌 규정을 고려할 때, 각 최저임금 고시 부분은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로 직접 사용자와 근로자 사이의 구체적인 권리·의무나 법률관계를 규율함
• 헌법재판소는 개발행위허가를 제한하는 건설교통부 고시(헌재 2008. 12. 26. 2007헌마862), 근로시간 면제 한도를 정한 고용노동부 고시(헌재 2014. 5. 29. 2010헌마606)에 대하여 처분성을 인정하였고, 대법원도 항정신병 치료제 요양급여 관련 보건복지부 고시(대법원 2003. 10. 9.자 2003무23 결정), 약제급여·비급여 목록 및 상한금액표 고시(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결, 대법원 2006. 12. 21. 선고 2005두16161 판결), 청소년 유해매체물 지정 고시(대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결)에 대해 같은 취지로 판시함
• 이 사건 각 최저임금 고시 부분은 위 선례들이 처분성을 인정한 고시보다 다른 집행행위의 매개 없이 직접 구체적인 권리·의무나 법률관계를 규율함이 더욱 명확하므로 처분성이 인정됨
• 청구인들은 법원에 무효확인 등의 소송을 제기하여 구제절차를 밟을 수 있었음에도 이를 거치지 않고 심판청구를 하였으므로, 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구는 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법함

참조: 헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2017헌마1366 결정