2017헌마359 대통령기록물 이관 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 대통령기록물 소관 기록관이 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하는 행위(이 사건 이관행위)가 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부
• 대통령권한대행이 대통령지정기록물의 보호기간을 지정하는 행위(이 사건 지정행위)에 대하여 기본권 침해의 법적 관련성이 인정되는지 여부

본안 판단

• 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 심판청구 전부 각하되어 본안 판단에 나아가지 아니함)

2) 사실관계

• 청구인 하○○는 2014. 8.경 대통령비서실장·국가안보실장·대통령경호실장에게 4·16세월호참사 관련 정보 등의 공개를 청구하였으나 정보공개거부처분 또는 부작위를 당하여 정보공개거부처분 취소 및 부작위 위법확인의 소를 제기, 1심 일부 승소 후 항소심(서울고등법원 2016누41448) 계속 중 박근혜 대통령이 헌법재판소 탄핵심판으로 파면됨(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1)
• 심판대상(2017헌마359): ① 대통령비서실 기록관장 등 7개 기관 기록관장이 각 2017. 4. 17.부터 2017. 5. 19.경까지 ‘박근혜 전 대통령의 직무수행에 관련한 대통령기록물’을 중앙기록물관리기관에 이관한 행위(이 사건 이관행위), ② 황교안 대통령 권한대행이 2017. 4. 하순부터 2017. 5. 초순경 위 대통령기록물 중 일부의 보호기간을 정한 행위(이 사건 지정행위)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부(2017헌마853 사건의 심판대상은 위 ②와 동일)
• [관련조항] 대통령기록물 관리에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8395호로 제정된 것) 제11조 제1항: "대통령기록물생산기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 대통령기록물을 소관 기록관으로 이관하여야 하며, 기록관은 대통령의 임기가 종료되기 전까지 이관대상 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하여야 한다."
• [관련조항] 같은 법 제17조 제1항: "대통령은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대통령기록물(대통령지정기록물)에 대하여 열람·사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출의 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간(보호기간)을 따로 정할 수 있다"(1. 군사·외교·통일 관련 비밀기록물 등 6개 호 열거), 같은 조 제4항: "보호기간 중에는 국회재적의원 3분의 2 이상 찬성의결, 관할 고등법원장 발부 영장 제시, 대통령기록관 직원의 사전승인 획득의 경우에 한하여 최소한의 범위 내에서 열람 등을 허용하며, 다른 법률에 따른 자료제출 요구 대상에 포함되지 아니한다"
• 청구인 하○○, ‘○○센터’ 소장 김○○, ○○당 공동운영위원장 김□□은 위 이관행위와 지정행위가 알권리를 침해한다고 주장하며 2017. 4. 4. 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함(2017헌마359)
• 4·16세월호참사 피해자들인 청구인들은, 황교안 대통령 권한대행이 2017. 5. 4. 위 대통령기록물의 보호기간을 지정함으로써 4·16세월호참사 관련 대통령기록물을 열람할 수 없게 되어 알권리 등을 침해당하였다고 주장하며 2017. 7. 31. 지정행위의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함(2017헌마853, 병합)
• 청구인들 주장: 이 사건 이관행위와 지정행위는 법적 근거 없이 권한을 남용하는 것으로서 알권리를 침해하며, 지정행위는 대통령기록물법에 근거가 없어 법률유보원칙에 위배되고, 탄핵된 대통령의 직무수행 관련 기록물까지 지정기록물로 보호하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 신원권·알권리·평등권을 침해함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
대통령기록물 관리에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8395호로 제정된 것) 제11조	대통령기록물의 소관 기록관 및 중앙기록물관리기관으로의 이관 절차 — 심판대상조항
같은 법 제17조	대통령지정기록물의 보호기간 지정·열람제한 — 심판대상조항
헌법재판소법 제68조 제1항	권리구제형 헌법소원, 공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 현재 직접 침해당한 자가 청구 가능

결정요지

• 적법요건 판단: 헌법소원의 대상인 공권력의 행사는 국민의 권리·의무에 직접적인 법률효과를 발생시키고 청구인의 법적 지위를 불리하게 변화시키기에 적합해야 하며, 국가기관간의 내부적 행위나 행정청의 지침 등은 법적 구속력·외부효과가 결여되어 공권력의 행사에 해당하지 않음(헌재 1994. 8. 31. 92헌마174; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271). 이 사건 이관행위는 대통령기록물법이 정한 절차에 따른 대통령기록물 관리업무 수행 기관의 변경행위로서 국가기관 사이의 내부적·절차적 행위에 불과하고, 국민을 상대로 우월적 지위에서 행하는 공권력작용에 해당하지 않아 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니함. 어떤 공권력행사가 청구인의 법적 지위에 직접 영향을 미치지 아니하는 경우 이를 대상으로 헌법소원을 청구할 수 없는데(헌재 2016. 6. 30. 2015헌마894), 이 사건 지정행위는 대통령기록물법 제17조 제1항에 따라 이루어진 국가기관 사이의 내부적인 기록물의 분류 및 통보행위로서 이관행위 이전에 개별 기록물별로 이루어지고, 어떤 대통령지정기록물에 대해 보호기간이 지정되는지는 대외적으로 공개·공표되지 않으므로 국민을 상대로 행하는 직접적 공권력작용에 해당한다고 보기 어려워 청구인들의 기본권 침해의 법적 관련성이 인정된다고 보기 어려움
• 본안 판단: 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 각하되어 본안 판단에 나아가지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 이관행위의 공권력 행사성 (적법요건)

• 법리: 헌법소원의 대상인 공권력의 행사는 국민의 권리·의무에 대해 직접적인 법률효과를 발생시켜야 하고 청구인의 법적 지위를 불리하게 변화시키기에 적합해야 하며, 국가기관간의 내부적 행위는 법적 구속력·외부효과가 결여되어 공권력의 행사에 해당하지 않음
• 포섭: 이 사건 이관행위는 대통령기록물법 제9조·제11조가 정한 절차에 따라 대통령기록물 관리업무 수행 기관을 대통령기록물생산기관의 기록관에서 중앙기록물관리기관(대통령기록관)으로 변경하는 행위로서, 행위의 직접 상대방이 국민이 아니고 업무 수행 주체가 변경되더라도 업무 내용이 실질적으로 변경되지 않으며, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치거나 법적 지위를 불리하게 변경하지 아니함
• 결론: 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니하여 부적법 각하

쟁점 2: 이 사건 지정행위에 대한 기본권 침해의 법적 관련성 (적법요건)

• 법리: 어떤 공권력행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 사람의 법적 지위에 직접 영향을 미치지 아니하는 경우 이를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니함

• 포섭: 이 사건 지정행위는 대통령기록물법 제17조 제1항·제2항에 따라 이관행위 이전에 각 기록물별로 이루어지는 국가기관 사이의 내부적인 분류·통보행위로서, 어떤 기록물이 대통령지정기록물로서 보호기간이 지정되었는지가 대외적으로 공개·공표되지 않음. 청구인들이 열람을 원하는 대통령기록물이 대통령지정기록물로 지정되었다는 사정만으로는 청구인들의 법적 지위에 어떤 영향이 있다고 단정할 수 없고, 알권리 등의 제한은 특정 기록물에 대한 정보공개청구가 보호기간 지정과 예외적 열람사유 부존재를 이유로 거부된 때에 비로소 인정될 수 있음

• 결론: 이 사건 지정행위만으로는 청구인들의 법적 지위에 직접 영향을 미치는 공권력 작용이 이루어졌다고 보기 어렵고 기본권 침해의 법적 관련성이 인정된다고 볼 수 없어 부적법 각하

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 모두 각하함(관여 재판관 전원의 일치된 의견)

참조: 헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2017헌마359 결정