2018헌바48 집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제2호 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 위헌심사형 헌법소원(헌법재판소법 제68조 제2항, 2018헌바48)의 적법요건(재판의 전제성, 위헌제청신청 기각결정 통지 후 청구기간) 구비 여부
• 병합된 위헌법률심판제청(헌법재판소법 제41조, 2019헌가1)의 적법요건(제청법원, 재판의 전제성) 구비 여부

본안 판단

• 대통령 관저의 경계 지점으로부터 100미터 이내 장소에서 옥외집회·시위를 금지하고 위반 시 처벌하는 심판대상조항이 집회의 자유를 침해하는지 여부(적극)
• 위헌성이 인정된 조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하고 적용중지·잠정적용을 명할 필요성

2) 사실관계

• 청구인(○○연대, 대표자 민○○)은 참가예정인원 약 30명인 ‘○○ 대회’ 집회를 2016. 10. 29. 14시부터 15시까지 서울 종로구 청와대로 1 연풍문 앞에서 개최하기 위하여 2016. 10. 20. 서울종로경찰서장에게 옥외집회 및 시위를 신고함
• 서울종로경찰서장은 2016. 10. 21. 위 집회 장소가 대통령 관저의 경계 지점으로부터 100미터 이내에 있어 구 집시법 제11조 제2호에 위반된다는 이유로 집회를 금지하는 통고(이 사건 처분)를 함
• 청구인이 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2017. 8. 10. 기각됨(서울행정법원 2016구합79694)
• 청구인이 항소(서울고등법원 2017누68761) 계속 중 구 집시법 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(2017아1488)을 하였으나 2017. 12. 14. 항소 및 위 신청이 기각됨
• 청구인은 위 기각결정문을 2017. 12. 18. 송달받은 뒤 2018. 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구함(2018헌바48)
• 2019헌가1: 제청신청인은 ○○ 투쟁위원회 회원 약 25명과 함께 2017. 8. 7. 대통령 관저 경계 지점 100미터 이내인 청와대 앞 분수대 근처 노상에서 옥외집회를 주최하였다는 범죄사실로 기소됨(서울중앙지방법원 2018고정1750). 재판 계속 중 위헌법률심판제청신청(2018초기2540)을 하였고, 제청법원은 2019. 1. 3. 위헌법률심판을 제청함
• 2020. 6. 9. 집시법 개정으로 구법 제11조 제2호는 내용 변경 없이 제11조 제3호로 이동함에 따라 현행 조항도 심판대상에 포함됨. 심판대상은 구 집시법 제11조 제2호 및 제23조 제1호 중 ‘대통령 관저’ 관련 부분(이 사건 구법조항)과 현행 집시법 제11조 제3호 및 제23조 제1호 중 해당 부분(이 사건 현행법조항, 통틀어 ‘심판대상조항’)으로 확정됨
• [심판대상조항] 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 2.(구법)/3.(현행) 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관
• [심판대상조항] 제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. 1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금
• 제청법원 위헌제청이유 및 청구인 주장: 심판대상조항의 입법목적은 집시법상 일반적 규제조항 및 대통령 등의 경호에 관한 법률 등을 통해 충분히 달성될 수 있음에도, 기본권 제한을 완화할 예외 없이 대통령 관저 인근 100미터 이내 모든 옥외집회를 일률적·전면적으로 금지하여 소규모 집회 등 구체적 위험성 없는 집회까지 금지하므로 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 집시법 제11조 제2호, 현행 집시법 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저’ 부분 (심판대상조항)	대통령 관저 경계 지점 100미터 이내 옥외집회·시위 금지
구·현행 집시법 제23조 제1호 (처벌조항)	위반 시 주최자 1년 이하 징역 또는 100만원 이하 벌금
헌법 제21조 제1항	집회의 자유 보장
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)
집시법 제5조, 제8조 제1항, 제13조, 제14조, 제16조 내지 제18조, 제20조, 제22조, 제24조	폭력적·불법적 집회 주최 금지, 금지통고, 질서유지선 설정, 확성기 소음 제한, 위해기구 휴대·폭행 등 금지, 해산명령 등 사전·사후 규제수단
대통령 등의 경호에 관한 법률 제5조, 제17조 제1항, 제19조	경호구역 지정, 위해방지 안전활동, 사법경찰관리 직무수행, 무기 휴대·사용 등 경호수단
집회의 자유 (헌법 제21조 제1항)	개성신장·여론형성·정치적 안정에 기여하는 대의제 민주국가의 필수적 구성요소, 집회 장소 선택의 자유는 핵심적 내용

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음(별도 설시 없이 본안 판단으로 나아감)
• 본안 판단: 심판대상조항은 대통령과 그 가족의 신변 안전·주거 평온 확보, 대통령 등의 자유로운 관저 출입, 원활한 직무수행 보장을 통해 궁극적으로 대통령의 헌법적 기능 보호를 목적으로 함. 그러나 심판대상조항은 대통령 관저 인근 일대를 광범위하게 집회금지장소로 설정하여 집회금지가 불필요한 장소까지 포함시키고, 소규모 집회나 대통령 등의 안전·관저 출입과 무관한 장소의 집회는 법익 침해 위험이 낮음에도 예외 없이 금지함. 집시법 및 대통령경호법은 폭력적·불법적 집회에 대처할 다양한 사전·사후 수단을 이미 갖추고 있어 이를 통해 입법목적을 달성할 수 있음. 이러한 점을 종합하면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해함. 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 계속 적용을 명하면 구체적 규범통제의 실효성이 보장되지 못하므로 헌법불합치 결정을 선고하되 적용을 중지하고, 이 사건 현행법조항은 단순위헌결정 시 대통령의 헌법적 기능 보호에 법적 공백이 우려되므로 헌법불합치 결정을 선고하되 2024. 5. 31.을 시한으로 잠정 적용함
  • 재판관 이선애, 이종석은 심판대상조항의 ‘대통령 관저’가 협의(생활공간)뿐 아니라 집무실 등 직무수행 장소까지 포함하는 ‘광의의 대통령 관저’를 의미한다고 해석하여야 한다는 별개의견을 밝혔으나, 위헌 및 헌법불합치라는 결론은 법정의견과 같음

4) 적용 및 결론

쟁점 0: 위헌심사형 헌법소원 및 병합된 위헌법률심판제청의 적법요건

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항 위헌소원은 당해사건ㆍ재판의 전제성과 위헌제청신청 기각결정 통지 후 청구기간 준수를, 동법 제41조 위헌법률심판은 당해사건 계속 중 법원의 재판의 전제성 판단에 따른 제청을 요함
• 포섭: 2018헌바48은 옥외집회금지통고처분취소소송 항소심(서울고등법원 2017누68761) 계속 중 위헌법률심판제청신청이 기각되고 그 결정문을 2017. 12. 18. 송달받은 청구인이 2018. 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구함. 2019헌가1은 집시법위반 형사재판(서울중앙지방법원 2018고정1750) 계속 중 법원이 2019. 1. 3. 직접 위헌법률심판을 제청함
• 결론: 적법요건 구비, 본안 판단으로 나아감(양 사건 병합 심리)

쟁점 1: 심판대상조항(대통령 관저 인근 집회 금지조항)의 집회의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 집회의 자유(헌법 제21조 제1항): 국민들이 타인과 접촉하고 정보와 의견을 교환하며 집단적으로 의사표현을 하게 함으로써 동화적 통합을 촉진하고 대의제 민주국가의 필수적 구성요소가 되는 기본권. 집회 장소를 선택할 자유는 집회의 자유 보장의 핵심적 내용

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 대통령과 그 가족의 신변 안전·주거 평온을 확보하고 대통령 등이 자유롭게 관저에 출입하며 원활한 직무수행을 보장함으로써 대통령의 헌법적 기능을 보호하려는 것으로 정당성이 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 대통령 관저 인근에 집회 금지 장소를 설정하는 것은 위 목적 달성을 위한 적합한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 심판대상조항은 ‘대통령 관저의 경계 지점’을 정의하지 않아 법집행기관이 이를 ‘청와대 외곽담장’으로 해석·적용하는데, 이에 따르면 위해 가능성이 없거나 관저 출입과 무관한 장소(예: 분수대 광장)까지 집회금지장소에 포함됨. 대규모로 확산될 우려가 없는 소규모 집회는 보호법익에 대한 직접적 위협 가능성이 낮고, 안전·출입과 무관한 장소의 소규모 집회는 위험성이 더욱 낮음에도 예외 없이 금지함. 집시법(금지통고, 질서유지선, 소음제한, 위해기구 휴대 금지, 해산명령 등)과 대통령경호법(경호구역 지정, 위해방지 안전활동, 무기 휴대·사용 등)은 폭력적·불법적 집회에 대처할 충분한 수단을 갖추고 있어, 이를 통해 입법목적을 달성할 수 있음에도 구체적 위험 상황이 없는 집회까지 예외 없이 금지하는 것은 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한으로 침해의 최소성에 위배됨

• (4) 법익의 균형성: 대통령의 헌법적 기능 보호는 매우 중요한 공익이나, 심판대상조항은 대통령 관저 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지함으로써 상충하는 법익 간 조화를 이루려는 노력을 전혀 기울이지 않음. 대통령 관저 인근은 국민의 의견이 대통령에게 가장 효과적으로 전달될 수 있는 장소로서 이곳에서의 집회를 전면적으로 금지하는 것은 집회의 자유의 핵심적 부분을 제한하며, 이로써 달성되는 공익이 제한되는 집회의 자유 정도보다 크다고 단정할 수 없어 법익의 균형성에도 어긋남

• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해함

• 최종 결론: 이 사건 구법조항(구 집시법 제11조 제2호 및 제23조 제1호 관련 부분)은 헌법에 합치되지 아니하며 그 적용을 중지하고, 이 사건 현행법조항(현행 집시법 제11조 제3호 및 제23조 제1호 관련 부분)은 헌법에 합치되지 아니하되 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용됨(헌법불합치)

참조: 헌법재판소 2022. 12. 22. 선고 2018헌바48 결정