의료분쟁조정법 제47조 위헌소원

2018헌바504 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 제47조 제2항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

위헌심사형 헌법소원(헌법재판소법 제68조 제2항)의 적법요건(재판의 전제성, 위헌제청신청 기각결정 통지 후 청구기간) 구비 여부

본안 판단

대불비용 부담금을 보건의료기관개설자에게 부과하는 이 사건 부과조항(제47조 제2항 전단)이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
대불비용 부담금에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하는 이 사건 위임조항(제47조 제2항 후단) 중 ‘납부방법 및 관리 등’ 부분이 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(적극) 및 헌법불합치결정 시 계속 적용을 명할 필요성
이 사건 징수조항(제47조 제4항)이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

2) 사실관계

청구인들은 의원급 의료기관 개설자로서 의료분쟁조정법 제2조 제5호의 보건의료기관개설자에 해당함
한국의료분쟁조정중재원장은 2018. 1. 23. 의료분쟁조정법 제47조 제2항, 제4항 등에 근거하여 청구인들을 비롯한 의원급 보건의료기관개설자 29,675명에게 각 79,300원을 부과하는 ‘2018년도 손해배상금 대불비용 부담액 부과징수 공고’를 함(이 사건 처분)
청구인들은 2018. 4. 18. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(서울행정법원 2018구합3271), 소송 계속 중이던 2018. 9. 5. 의료분쟁조정법 제47조 제2항, 제4항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2018아12607) 2018. 11. 8. 기각됨
청구인들은 2018. 12. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
심판대상은 의료분쟁조정법 제47조 제2항 전단(이 사건 부과조항), 같은 항 후단(이 사건 위임조항), 제47조 제4항(이 사건 징수조항)으로 확정됨
[심판대상조항] 제47조(손해배상금 대불) ② 보건의료기관개설자는 제1항에 따른 손해배상금의 대불에 필요한 비용을 부담하여야 하고, 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[심판대상조항] 제47조 ④ 제2항에 따라 보건의료기관개설자가 부담하는 비용은 국민건강보험법 제47조 제3항에도 불구하고 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 할 수 있다. 이 경우 국민건강보험공단은 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 지급하지 아니하고 이를 조정중재원에 지급하여야 한다.
조정중재원장은 2018. 1. 종별 대불재원 잔액이 누적 적립목표액의 일정 비율 이하가 될 경우 대불비용을 추가 징수할 수 있다는 운영규정에 따라 의원급 보건의료기관개설자 29,675명 모두에게 정액부담금 2회분인 79,300원을 부과함. 이후 2019년, 2020년에도 병원급 보건의료기관개설자에게 각 477,860원, 1,248,010원의 대불비용 부담금이 추가 징수됨
청구인 주장: 이 사건 부과조항은 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추지 못하여 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배됨. 이 사건 위임조항은 대불비용 부담금의 본질적 사항(전체 규모, 부담금액 상한, 산정기준, 징수방법·시기 등)을 국회 관여 없이 대통령령에 위임하여 법률유보원칙에 위배되고, 산정방법·상한을 전혀 규정하지 않아 포괄위임금지원칙에 위배됨. 이 사건 징수조항은 조정중재원의 징수 편의만을 위한 것으로 과잉금지원칙 및 법치국가원리에 위배됨

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
의료분쟁조정법 제47조 제2항 전단 (이 사건 부과조항)	보건의료기관개설자에게 손해배상금 대불에 필요한 비용 부담 의무 부과
의료분쟁조정법 제47조 제2항 후단 (이 사건 위임조항)	대불비용 부담금의 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임
의료분쟁조정법 제47조 제4항 (이 사건 징수조항)	국민건강보험공단이 요양기관에 지급할 요양급여비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 대불비용 부담금 징수 가능
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)
헌법 제75조	대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 발할 수 있음(포괄위임금지원칙의 근거)
재산권	대불비용 부담금 부과·징수로 제한되는 보건의료기관개설자의 기본권

결정요지

적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음(별도 설시 없이 본안 판단으로 나아감)
본안 판단:
- 이 사건 부과조항: 손해배상금 대불제도는 의료사고로 손해배상책임을 지게 되는 보건의료기관개설자들의 경제적 부담을 덜어주고 안정적 진료환경 조성에 기여하는바, 보건의료기관개설자는 대불제도가 추구하는 공적과제와 객관적으로 근접한 집단이고 대불금 지급으로 분쟁의 신속한 종결이라는 효용을 얻어 공적과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정되므로 그 재원 마련을 위한 집단적 책임이 있음. 과잉금지원칙에 위배되지 않음
- 이 사건 위임조항 중 ‘납부방법 및 관리 등’ 부분: 선례(헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4)는 대불비용 부담금 관련 기본권 제한의 본질적 사항이 의료분쟁조정법 제47조 제1항, 제3항, 제4항, 제7항 등에 규율되어 있어 법률유보원칙에 위배되지 않고, 개별 부담액·납부절차는 전문적 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 대응해야 하여 하위법령 위임 필요성이 있으며, 산정기준으로 의료행위 위험성 정도·의료행위량 등이 고려될 것임을 예측할 수 있어 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 판단하였는데, 이러한 선례의 결정이유가 이 사건에서도 그대로 타당함
- 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분: 선례는 추가로 징수할 대불비용 부담금이 결손 보충 정도에 불과하여 정기적·장기적 징수 가능성이 없다고 예측하였으나, 실제로는 대불청구가 증가하고 대불금 구상 실적이 극히 저조하여 재원이 빠르게 고갈되었고 선례의 예측과 달리 부담금 추가 징수가 여러 차례 반복됨. 위임조항은 부담금 액수 산정 및 추가 징수 요건에 관해 대강조차 정하지 않고, 관련조항을 살펴보아도 예측할 단서를 찾을 수 없으며, 대불비용 부담금이 부담금관리 기본법의 규율대상에서 제외되어 입법자의 관여도 배제되어 있음. 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위배됨. 다만 단순위헌 선언 시 대불비용 부담금 부과·징수 근거가 없어져 혼란이 초래될 우려가 있어 헌법불합치결정을 선고하되 2023. 12. 31.을 시한으로 잠정적용을 명함
- 이 사건 징수조항: 공제 방식을 통해 대불비용 부담금의 납입을 확실하게 담보하려는 것으로 목적이 정당하고, 요양급여비용 일부를 조정중재원이 바로 지급받는 방식은 목적 달성에 적합함. 납입이 지체·거부되면 재원 고갈을 피할 수 없고 다른 담보수단이 없으며, 징수방법만 규정할 뿐 새로운 부담·의무를 부과하는 것이 아니어서 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖춤. 과잉금지원칙에 위배되지 않음
- 재판관 유남석, 이미선은 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분에 대하여 반대의견을 밝힘(포괄위임금지원칙 위배 아님)

4) 적용 및 결론

쟁점 0: 위헌심사형 헌법소원의 적법요건

법리: 헌법재판소법 제68조 제2항 위헌소원은 당해사건ㆍ재판의 전제성과 위헌제청신청 기각결정 통지 후 청구기간 준수를 요함
포섭: 청구인들이 이 사건 처분 취소소송(서울행정법원 2018구합3271) 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였고 2018. 11. 8. 기각되자 2018. 12. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
결론: 적법요건 구비, 본안 판단으로 나아감

쟁점 1: 이 사건 부과조항의 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권: 재산권 - 대불비용 부담금 부과로 보건의료기관개설자의 재산권이 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 손해배상금 대불제도 운영 재원 마련을 통해 의료사고 피해자를 신속히 구제하고 보건의료기관개설자의 안정적 진료환경을 조성하려는 것으로 정당성이 인정됨
(2) 수단의 적합성: 보건의료기관개설자에게 대불비용 부담금을 부과하는 것은 위 목적 달성에 기여하는 수단임
(3) 침해의 최소성: 손해배상금 대불제도는 의료사고라는 특정 영역에 국한된 특수한 공적 과제이고, 보건의료기관개설자는 현실적·잠재적 손해배상의무자로서 대불을 통해 안정적 진료환경이라는 혜택과 분쟁의 신속한 종결이라는 효용을 얻어 공적과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정됨. 실제 개별 부담금액(청구인들의 경우 79,300원)도 수인하기 어려울 정도로 과도하다고 볼 수 없어 침해의 최소성을 충족함
(4) 법익의 균형성: 대불비용 부담금 부과는 의료사고 피해자의 신속한 구제와 안정적 진료환경 조성이라는 중대한 공익 달성에 필요한 수단이고, 이로 인한 재산권 제한이 그 공익보다 크다고 할 수 없어 법익의 균형성을 충족함
결론: 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 볼 수 없음(합헌)

쟁점 2: 이 사건 위임조항 중 ‘납부방법 및 관리 등’ 부분의 법률유보원칙ㆍ포괄위임금지원칙 위배 여부

(가) 규율 대상: 대불비용 부담금의 납부방법 및 관리 등에 관한 사항의 대통령령 위임

(나) 법률유보원칙ㆍ포괄위임금지원칙에 의한 심사

(1) 심사기준: 국민의 기본권과 관련된 본질적 사항은 법률로 정해야 하고(법률유보원칙), 하위법령에 위임하는 경우 법률에서 구체적으로 범위를 정하여야 하며 누구라도 하위법규 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함(헌법 제75조, 포괄위임금지원칙)
(2) 구체적 판단: 대불의 대상이 되는 손해배상금의 종류, 대불비용 부담 주체, 구상책임, 관리에 관한 기본사항 등 대불제도의 기본적 사항은 의료분쟁조정법 제47조 제1항, 제3항, 제4항, 제7항 등에 규율되어 있음. 개별 보건의료기관개설자들의 부담액이나 납부절차는 전문적 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 대응해야 하여 하위법령 위임 필요성이 인정되고, 대불제도의 입법목적을 고려하면 산정기준으로 의료행위에 따른 위험성 정도와 의료행위의 양 등이 주로 고려될 것임을 충분히 예측할 수 있음
결론: 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니함(합헌, 선례 그대로 타당)

쟁점 3: 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분의 포괄위임금지원칙 위배 여부

(가) 규율 대상: 대불비용 부담금의 구체적 금액 산정 및 추가 징수 요건의 대통령령 위임

(나) 포괄위임금지원칙에 의한 심사

(1) 심사기준: 재산권을 직접적으로 제한·침해할 소지가 있는 부담금에 관한 위임의 요건과 범위는 일반 급부행정법규보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하고, 재정조달목적 부담금 납부의무의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 허용될 수 없음
(2) 구체적 판단: 선례는 추가 징수할 대불비용 부담금이 결손 보충 정도에 불과해 정기적·장기적 징수 가능성이 없다고 예측하였으나, 대불청구 증가와 구상 실적 저조로 재원이 빠르게 고갈되어 선례의 예측과 달리 2018년ㆍ2019년ㆍ2020년에 부담금 추가 징수가 반복됨. 이 사건 위임조항은 부담금 액수의 산정방법이나 추가 징수 요건에 관해 그 대강조차 정하지 않고 있고, 관련조항을 유기적으로 살펴보아도 예측할 만한 단서가 없음. 대불비용 부담금이 부담금관리 기본법의 규율대상에서 제외되어 입법자의 관여도 배제되어 있어 조정중재원장이 산정기준과 추가 징수 요건을 임의로 결정할 우려가 있고, 입법기술상 산정의 중요 고려요소나 추가 부과 요건을 법률에 구체화하는 것이 충분히 가능함에도 이를 하지 않음
결론: 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위배됨(위헌). 다만 단순위헌 선언 시 대불비용 부담금 부과·징수의 근거가 없어져 혼란이 초래될 우려가 있어 헌법불합치결정을 선고하되 2023. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용함

쟁점 4: 이 사건 징수조항의 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권: 재산권 - 요양급여비용 지급청구권 행사가 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 공제 방식을 통해 대불비용 부담금의 납입을 확실하게 담보하여 손해배상금 대불제도의 재원을 확보하려는 것으로 목적이 정당함
(2) 수단의 적합성: 국민건강보험공단이 요양기관에 지급할 요양급여비용의 일부를 조정중재원이 바로 지급받는 방식으로 징수하는 것은 목적 달성에 적합한 수단임
(3) 침해의 최소성: 대불비용 부담금의 납입이 지체되거나 거부되면 대불제도의 재원 고갈을 피할 수 없고, 의료분쟁조정법에는 대불비용 부담금 납입을 담보하기 위한 다른 수단이 규정되어 있지 않으며, 이 사건 징수조항은 단지 징수의 방법을 규정한 것으로서 부담금의 내용적 측면에서 새로운 부담이나 의무를 부과하는 것은 아니므로 침해의 최소성에 위배되지 않음
(4) 법익의 균형성: 대불비용 부담금 납입을 확실하게 담보하여 의료사고 피해자를 신속하게 구제하고 안정적 진료환경을 조성하려는 공익은 매우 중대한 반면, 제한되는 것은 대불비용 부담금 납부 방식에 불과하여 그 제한 정도가 공익보다 크다고 보기 어려워 법익의 균형성을 갖춤
결론: 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 볼 수 없음(합헌)
최종 결론: 이 사건 부과조항, 이 사건 위임조항 중 ‘납부방법 및 관리 등’ 부분, 이 사건 징수조항은 헌법에 위반되지 아니함. 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분은 헌법에 합치되지 아니하나 2023. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용함

5) 반대의견

재판관 유남석, 재판관 이미선의 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분에 대한 반대의견

요지: 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니함
근거: 의료사고의 유형·발생 빈도·피해 규모는 의료기술 발전이나 사회적 환경 변화에 따라 수시로 변동될 수 있고, 대불 청구 현황과 상환 정도도 가변적이어서 대불에 필요한 재원 규모를 미리 정하기 어려우므로 위임의 구체성·명확성 요건이 완화되어야 함. 의료분쟁조정법 제47조는 대불비용 부담금의 부과와 부담금액 산정에 관한 핵심적 내용을 규정하고 있어, 이로부터 제도 시행 초기 부과·징수 규모, 이후 추가 부과·징수가 재원 충당 필요 시 대불이 필요한 손해배상금 총액 증가 정도와 결손 발생 정도를 고려하여 정해질 것이라는 점, 보건의료기관 종류·규모별로 차등 산정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있음
적용ㆍ결론: 관련 조항의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로, 이 사건 위임조항 중 ‘그 금액’ 부분은 포괄위임금지원칙이 요구하는 구체성ㆍ명확성의 한계를 벗어났다고 볼 수 없어 선례의 입장이 이 사건에서도 그대로 타당함

참조: 헌법재판소 2022. 7. 21. 선고 2018헌바504 결정