2019다277133 학교시설사업비

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제4조의2 제1항에 따라 공영개발사업시행자가 학교시설 무상공급 의무를 부담하는 경우, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 학교시설 설치비용을 부담하는 것인지 여부
• 학교시설 설치비용에서 도시공원·녹지 축소를 통한 개발이익을 공제한 ‘차액’의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 성립하지 않은 경우, 그 분담 방식·비율을 결정하는 방법

소송법적 쟁점

• ‘공법상 계약’의 의미 및 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 효력을 다투거나 이행을 청구하는 소송이 공법상 당사자소송에 해당하는지 여부
• 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원이 취하여야 할 조치

2) 사실관계

• 원고(피상고인) 한국토지주택공사는 구 보금자리주택법에 근거하여 국토교통부장관의 사업시행자 지정을 받아 ‘서울 강남·서초 보금자리주택지구 개발사업’(이 사건 사업)을 시행함
• 원고의 강남직할사업단장은 2013. 4.경 서울특별시 교육감의 위임을 받은 강남교육지원청 교육장과 협약(이 사건 협약)을 체결함 — 학교시설사업비·내부비품비는 교육감이 전액 부담하되 녹지축소로 개발이익 발생 시 그 차액은 교육감이 부담(제4조 제2호), 자본비용(건설자금이자)은 상호 이견사항으로 별도 협의(제11조 제2항), 협약에 규정되지 않은 사항은 협의 또는 관련 법령·조례에 따름(제12조)
• 원고는 이 사건 사업지구 내 ○○초등학교·△△중학교·□□초등학교를 설치하여 2013. 12.경까지 교육감에게 인도하였고, 교육감은 2014. 4.경까지 자본비용을 제외한 학교시설사업비 등으로 합계 약 508억 원을 지급함
• 원고가 이 사건 협약 제11조 제2항에 따른 자본비용의 지급을 요청하였으나 교육감이 이를 거부하자, 원고는 2016. 1. 11. 서울특별시(피고)를 상대로 자본비용 약 27억 원의 지급을 구하는 소를 서울중앙지방법원에 제기함
• 원심(서울고법 2019. 9. 19. 선고 2018나2063250 판결)은, 이 사건 사업이 구 학교용지법 적용대상이 아님에도 당사자들이 이를 전제로 협약을 체결하였으므로 구 학교용지법 제4조의2 해석에 따라 부담자를 정해야 하고, 개발이익이 전혀 발생하지 않은 이상 학교시설 설치비용은 교육감이 전액 부담하여야 하며 자본비용도 그 설치비용에 포함된다고 보아 원고 청구를 인용함
• 피고가 이에 불복하여 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제4조의2	공영개발사업시행자의 학교시설 무상공급 의무 및 개발이익을 통한 비용 충당·분담
행정소송법 제3조 제2호	공법상 당사자소송의 정의
행정소송법 제7조	관할위반 시 이송
민사소송법 제34조 제1항	관할위반 시 이송

판례요지

• 학교용지법 제4조의2의 비용부담 범위
  • 구 학교용지법 제4조의2 제3항, 제4항은 공영개발사업시행자가 학교시설 무상공급 의무를 부담하는 경우 개발이익을 학교시설 설치비용에 충당하도록 함으로써 그 비용을 합리적 범위에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 입법 취지가 있고, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 시행자가 설치비용을 부담하는 것이라고 볼 수는 없음
  • 개발이익을 공제한 ‘차액’의 ‘분담’에 관하여 합의가 성립되지 않은 경우에는 제1항의 무상제공 원칙을 기본으로, 전체 설치비용·실제 지출 비용의 내용과 규모·교육감의 특별한 요구에 따라 증가한 비용 등 제반 사정을 종합하여 분담 방식·비율을 결정함이 타당하며, 시행자는 실제 지출한 비용 중 자신의 분담 부분을 초과하는 금액에 한하여 교육감에게 상환을 청구할 수 있음
  • 따라서 비용보전 범위 내로 시행자의 부담을 한정할 수 없고, 합의 불성립 시 제반 사정을 종합하여 분담 방식·비율을 정하여야 함
• 공법상 계약과 당사자소송
  • 공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말함(행정소송법 제3조 제2호)
  • 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말하고, 그 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 효력을 다투거나 이행을 청구하는 소송은 분쟁의 실질이 손해배상액의 구체적 산정방법·금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 함(대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결, 대법원 2019. 4. 10. 자 2017마6337 결정 등 참조)
  • 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원이 그 행정소송에 대한 관할을 동시에 가지고 있다면 행정소송으로 심리·판단하여야 하고, 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 함(대법원 2017. 11. 9. 선고 2015다215526 판결 참조)
  • 따라서 이 사건 협약은 공법상 계약에 해당하고 그에 따른 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이므로, 제1심·원심은 관할법원으로 이송하는 조치를 취했어야 함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 학교용지법상 자본비용 부담자

• 법리: 학교시설 설치비용에서 개발이익을 공제한 차액의 분담에 관하여 합의가 성립하지 않은 경우, 무상제공 원칙을 기본으로 전체 설치비용·실제 지출 규모 등 제반 사정을 종합하여 분담 방식·비율을 정하여야 함
• 포섭: 교육감이 이미 학교시설 설치비용(시설사업비·내부비품비) 약 508억 원을 부담하였고, 원고가 구하는 자본비용 약 27억 원은 그 약 5%에 불과하여 자본비용을 제외하더라도 교육감이 거의 대부분을 부담한 것으로 볼 수 있으며, 자본비용까지 교육감이 부담할 경우 원고는 설치비용을 전혀 부담하지 않게 되어 분담을 규정한 제5항의 취지에 반하므로, 자본비용은 원고가 부담함이 타당함
• 결론: 원심이 자본비용도 교육감이 전액 부담하여야 한다고 판단한 것은 구 학교용지법 제4조의2의 법리를 오해한 잘못

쟁점 2: 이 사건 협약의 법적 성질과 쟁송 방식

• 법리: 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 효력을 다투거나 이행을 청구하는 소송은 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 하고, 원고가 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우 수소법원은 관할이 있으면 행정소송으로 심리하고 없으면 관할법원에 이송하여야 함
• 포섭: 이 사건 협약은 공법인인 원고가 보금자리주택지구 개발사업 시행이라는 공행정활동 과정에서 구 학교용지법 제4조의2에 따른 학교시설 무상공급 의무의 이행방법·시기·비용분담 등을 약정한 것으로 공법상 계약에 해당하고, 그 계약상 의무의 존부·범위에 관한 이 사건 소는 공법상 당사자소송의 대상임에도 원고가 민사소송으로 제기함
• 결론: 제1심과 원심이 관할법원으로 이송하는 조치를 취하지 않고 본안판단을 한 것은 협약의 법적 성질과 쟁송 방식에 관한 법리를 오해한 잘못
• 최종 결론: 원심판결을 파기하고 제1심판결을 취소하여 사건을 서울행정법원으로 이송함

참조: 대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결