결정요지

[합헌의견 — 재판관 조승형, 정경식, 고중석, 이영모 4인]

직업의 자유 침해 여부

• 이 사건 공급구역제한제도가 탁주제조업자의 기업의 자유·경쟁의 자유, 탁주판매업자의 직업행사의 자유를 제한함은 부인할 수 없음

• 그러나 직업행사의 자유는 직업선택의 자유에 비해 입법자에게 보다 폭넓은 형성의 자유가 인정됨(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80). 공공복리를 합리적으로 고려하여 합목적적이라 판단되는 한 제한 가능하며, 수인할 수 없을 정도의 과잉제한만이 불허됨

• 국민보건에 직접적 영향을 미치는 주류 특성상 주류제조·판매 관련 직업의 자유 내지 영업의 자유에 대하여는 폭넓은 국가적 규제 가능하고, 입법자의 입법형성권 범위도 광범위하게 인정됨

• 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항은 독과점규제·지역경제육성·중소기업보호를 경제목표로 채택하고, 이를 위한 국가적 규제·조정을 광범위하게 인정함. 입법자의 정책판단과 선택은 독과점규제·지역경제육성·중소기업보호라는 헌법적 요청을 구체화하는 것인 한, 현저히 합리성을 결여하지 않는 한 경제에 관한 국가적 규제·조정권한의 행사로서 존중되어야 하고 사법적 판단에 의해 함부로 대체되어서는 아니됨(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18)

• 입법목적의 정당성: 국민보건위생 보호(탁주는 상온 섭씨 10도에서 제조일로부터 5일 경과 시 변질 가능성 높고, 냉장유통체계 미구축) + 과당경쟁 방지를 통한 중소기업 보호·지역경제 육성(1997년말 기준 탁주제조업체 1,056개, 대다수 영세업체) + 주세보전(간접적으로 기여) — 정당한 입법목적 인정됨

• 수단의 적합성: 입법목적 달성에 이상적이라 할 수는 없더라도 전혀 부적합하다고 단정할 수 없음

• 기본권제한의 과잉 여부: 유통과정 통제 방식(제조일자·유통기간·보관방법 명시)은 국민보건위생 목적에만 대응하나, 공급구역제한제도는 중소기업 보호·지역경제 육성이라는 헌법 경제조항으로부터 직접 요청되는 중대한 공익 실현도 입법목적으로 하므로, 이를 채택한 것이 입법형성권 범위를 일탈하였다고 볼 수 없음. 세제지원·보조금 지급과 같은 기본권 덜 제한적인 방법에는 막대한 경제적·사회적 비용이 소요되므로, 그 방법을 채택하지 않았다 하여 과잉규제라 할 수 없음

• 단서 규정(지방국세청장의 공급구역 변경 권한)에 의해 기본권 제한의 정도가 상당히 완화될 수 있음. 주세법기본통칙이 단서 취지를 잘 반영하지 못한다는 점과 법률 자체의 객관적 의미내용으로 위헌여부를 판단하는 것은 별개 문제임

• 결론: 입법형성권 범위 내의 필요하고 합리적인 기본권제한으로서 헌법 제37조 제2항 한계 내에 있어 헌법에 위반되지 않음

평등원칙 위반 여부

• 탁주는 국민보건위생에 직접적 영향을 미치는 특성을 지니며, 공급구역제한제도는 중소기업 보호·지역경제 육성이라는 헌법상 경제목표 구체화를 위한 것임
• 요구르트·생맥주 등 다른 발효식품과 본질적 차이가 있으므로, 탁주에만 공급구역 제한을 두는 것은 본질적 차이에 근거한 합리적 차별임 — 평등원칙 위반 아님

소비자의 자기결정권 침해 여부

• 공급구역제한으로 소비자의 탁주선택권이 제한될 여지 있으나, 제한 폐지 시 영세업체 도산으로 탁주 공급 차질 가능성 및 대형업체의 전국적 독과점 형성으로 소비자결정권이 형해화될 수 있다는 점을 고려하면, 이 사건 공급구역제한으로 인한 소비자선택권의 다소간 제한이 헌법에 위반된다고 할 수 없음

[위헌의견 — 재판관 김용준, 김문희, 이재화, 신창언, 한대현 5인]

직업의 자유·소비자 자기결정권 침해 여부

• 경쟁의 자유는 직업의 자유를 실제로 행사하는 데서 나오는 결과로서 직업의 자유에 의해 보장됨. 다른 기업과의 경쟁에서 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고 기업활동을 할 수 있는 자유를 의미함(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18)

• 기본권을 제한하는 법률이 헌법에 위배되지 않으려면 과잉금지원칙이 지켜져야 함: ① 입법목적의 정당성, ② 수단의 효과성·적절성, ③ 침해의 최소성(동등한 효과가 있는 방법 중 기본권을 보다 적게 침해하는 방법 선택), ④ 공익과 사익의 비례관계 성립

• 이 사건 법률조항의 주된 입법목적은 국민보건위생보호이고, 나머지(주세보전, 영세사업자 보호, 유통질서확립)는 부수적이거나 입법목적으로 드는 것이 부적절함. 그 이유:

  • 장기보존가능 탁주를 공급구역 제한에서 제외한 것은 보건위생 목적만을 근거로 한 것임. 주세보전·영세사업자 보호가 목적이라면 장기보존 탁주도 제한 대상에서 제외할 이유 없음
  • 공급구역 제한은 탁주제조업자의 성장가능성 봉쇄·규모의 경제 활용 차단으로 오히려 탁주 자체의 존립위기를 초래하므로 영세사업자 보호에 기여한다고 보기 어려움. 영세사업자 보호는 경쟁질서의 범주 내에서 경쟁질서 확립을 통해 이루어져야 하며, '지역나누어먹기'를 법률로 보장하는 방식은 적절하지 않음
  • 주세는 출고량·가격 기준으로 제조자로부터 징수되므로(주세법 제21조) 공급구역 제한이 주세 징수에 직접적 영향을 미친다고 보기 어려움

• 수단의 적합성: 탁주는 변질 위험이 크므로 공급구역제한은 국민보건위생보호를 위한 적절한 수단임

• 침해의 최소성 위반:

  • 공급구역제한 규정은 1961년 신설 당시에는 냉장시설·교통수단 미발달로 필요성이 있었음
  • 현재는 냉장시설·교통수단이 매우 발달하여 재래식 탁주도 변질·부패 없이 전국 공급이 가능함
  • 따라서 유통과정에서의 탁주 변질 방지를 위해서는 제조일자·유통기간·보관방법 명시 등 유통과정 통제만으로도 국민보건위생보호라는 공익 달성에 충분함
  • 단서 규정(지방국세청장의 공급구역 변경)은 주세법기본통칙상 변경하고자 하는 공급구역 내 제조장이 없거나 휴조 등으로 공급이 원활하지 못한 경우에만 극히 예외적으로 인정되고, 탁주제조업자의 변경신청권도 인정되지 않아 행정청 재량에 맡겨져 있으므로 본문의 위헌성을 보완하지 못함
  • 결론: 재래식 탁주에 대한 공급구역 제한은 국민보건위생보호 목적 달성을 위해 기본권을 과도하게 제한하는 것으로 침해의 최소성 원칙 위반임

평등원칙 위반 여부

• 평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금함
• 유통과정에서 변질되기 쉽고 원거리운송·장기보관에 어려움이 있는 식품으로는 생맥주, 우유 등 유제품, 어패류, 육류 등 다른 식품도 많음에도 유독 탁주 제조업자·판매업자에 대해서만 공급구역을 제한하는 데 합리적 이유를 찾기 어려움
• 이 사건 법률조항은 탁주제조업자·판매업자를 유사한 성격의 다른 식품 제조업자·판매업자에 비해 자의적으로 다르게 취급하는 것으로서 평등원칙에 반함

4) 적용 및 결론

직업의 자유 및 소비자 자기결정권 침해 여부

[합헌의견]

법리

• 직업행사의 자유는 직업선택의 자유에 비해 입법자에게 보다 폭넓은 입법형성의 자유가 인정되며, 공공복리를 합리적으로 고려하여 합목적적이라 판단되는 한 제한 가능함. 수인할 수 없을 정도의 과잉제한만이 불허됨

(가) 제한되는 기본권

• 탁주제조업자의 기업의 자유·경쟁의 자유(직업의 자유 구성 요소), 탁주판매업자의 직업행사의 자유, 소비자의 자기결정권(행복추구권 파생)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 국민보건위생 보호, 과당경쟁 방지를 통한 중소기업 보호·지역경제 육성, 주세보전 — 정당한 입법목적 인정

(2) 수단의 적합성

• 입법목적 달성에 이상적이라 할 수는 없어도 전혀 부적합하다고 단정할 수 없음

(3) 침해의 최소성

• 유통과정 통제 방식만으로는 중소기업 보호·지역경제 육성이라는 헌법 경제조항에서 직접 요청되는 중대한 공익을 실현할 수 없음
• 세제지원·보조금 지급 방법에는 막대한 경제적·사회적 비용 소요 — 이를 채택하지 않았다 하여 과잉규제라 볼 수 없음
• 단서 규정에 의한 공급구역 탄력적 운용으로 기본권 제한 상당 완화 가능

(4) 법익의 균형성

• 공급구역 제한 폐지 시 대형업체의 전국적 독과점 형성으로 소비자결정권이 형해화될 수 있음을 고려하면, 소비자선택권의 다소간 제한은 공익에 비해 과도하지 않음

포섭

• 탁주는 냉장유통체계 미구축, 상온 5일 경과 시 변질 위험 등 발효주로서의 특성을 지님
• 영세업체 1,056개, 공급구역 제한 폐지 시 대형업체 시장 진입으로 지역 독과점 초래 가능성 및 전통 탁주 자연소멸 우려 있음
• 이 사건 법률조항은 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항이 직접 요청하는 독과점규제·지역경제육성·중소기업보호라는 경제목표를 구체화하는 것으로서, 현저히 합리성을 결여한 것으로 볼 수 없음

결론

• 헌법 제37조 제2항 한계 내의 필요하고 합리적인 기본권 제한 — 헌법에 위반되지 않음

평등원칙 위반 여부

법리

• 입법자가 독과점규제·지역경제육성·중소기업보호라는 헌법적 요청을 구체화하는 한, 그리고 현저히 합리성을 결여하지 않는 한 사법적 판단으로 함부로 대체되어서는 아니됨

포섭

• 탁주는 국민보건위생에 직접 영향을 미치는 특성(변질 위험, 냉장유통체계 미구축) + 헌법상 중소기업 보호·지역경제 육성 목적 달성 대상이라는 점에서 요구르트·생맥주 등 다른 발효식품과 본질적 차이 있음

결론

• 본질적 차이에 근거한 합리적 차별로서 평등원칙에 위반되지 않음

최종 결론(주문)

• 합헌의견 4인, 위헌의견 5인으로 위헌의견이 다수이나, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 위헌결정 정족수(재판관 6인 이상) 미달
• 주문: 주세법 제5조 제3항(1995. 8. 4. 법률 제4956호로 개정된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다

5) 반대의견

[위헌의견 — 재판관 김용준, 김문희, 이재화, 신창언, 한대현 5인]

요지

• 이 사건 법률조항의 주된 입법목적은 국민보건위생보호이며, 주세보전·영세사업자 보호·유통질서확립은 부수적이거나 입법목적으로 드는 것이 부적절함
• 현재의 냉장시설·교통수단 발달 수준에 비추어 유통과정 통제(제조일자·유통기간·보관방법 명시)만으로도 국민보건위생보호 목적을 충분히 달성할 수 있음
• 재래식 탁주에 대한 공급구역 제한 유지는 침해의 최소성 원칙 위반, 탁주 제조업자·판매업자를 유사 식품(생맥주, 우유, 어패류 등)과 달리 취급하는 것은 자의적 차별로서 평등원칙 위반

(가) 제한되는 기본권

• 탁주제조업자·판매업자의 영업의 자유 내지 직업행사의 자유, 경쟁의 자유(직업의 자유에 의해 보장됨), 소비자의 자기결정권(행복추구권 파생)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 주된 입법목적은 국민보건위생보호로 한정. 주세보전은 주세 징수구조(출고량·가격 기준 제조자로부터 징수)상 공급구역 제한과 연결되지 않아 적절하지 않음. 영세사업자 보호는 오히려 탁주제조업자의 성장가능성·가격경쟁력을 봉쇄하여 기여하지 못하며, 경쟁질서 범주 내 경쟁질서 확립을 통해 달성되어야 함
• 국민보건위생보호 목적 자체는 정당함

(2) 수단의 적합성

• 탁주가 변질 위험이 있고 냉장유통체계 미구축 상태에서 공급구역 제한은 국민보건위생보호를 위한 적절한 수단임

(3) 침해의 최소성

• 현재는 냉장시설·교통수단 발달로 재래식 탁주도 변질·부패 없이 전국 공급 가능
• 유통과정 통제(제조일자·유통기간·보관방법 명시)만으로도 국민보건위생보호라는 동일한 공익 달성에 충분함 — 기본권을 덜 침해하면서 동등하게 효과적인 수단 존재
• 단서 규정은 극히 예외적으로만 공급구역 변경 허용 + 신청권 없이 행정청 재량에 맡겨져 있어 침해의 최소성 원칙을 충족하지 못함
• 침해의 최소성 원칙 위반

(4) 결론

• 재래식 탁주에 대한 공급구역 제한은 탁주제조업자·판매업자의 직업의 자유 및 소비자의 자기결정권을 침해하는 위헌적 규정

평등원칙 위반 여부

• 생맥주, 우유·유제품, 어패류, 육류 등 변질되기 쉽고 원거리운송·장기보관에 어려움이 있는 다른 식품의 제조업자·판매업자와 비교할 때, 유독 탁주에만 공급구역 제한을 두는 합리적 이유 없음 — 자의적 차별로 평등원칙 위반

결론

• 이 사건 법률조항은 탁주제조업자·판매업자의 직업의 자유, 평등권 및 소비자의 자기결정권을 침해하여 헌법에 위반됨

참조: 헌법재판소 1999. 7. 22. 선고 98헌가5 결정