2019헌마919 수용자 서신 개봉·열람 행위 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음(청구기간·보충성 등에 대한 별도 판단 없이 곧바로 본안 판단으로 나아감)

본안 판단

• 교도소장이 청구인에게 온 서신을 개봉한 행위(서신개봉행위)가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부
• 교도소장이 법원, 검찰청 등이 청구인에게 보낸 문서를 열람한 행위(문서열람행위)가 청구인의 통신의 자유를 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 침해의 원인이 되는 공권력 행사: 피청구인 ○○교도소장이 청구인에게 온 서신을 개봉한 행위(서신개봉행위) 및 법원·검찰청 등이 청구인에게 보낸 문서를 열람한 행위(문서열람행위)
• 청구인은 2016. 10. 20. 사기 등으로 징역형이 확정되고, 전자금융거래법위반죄 등으로 벌금형을 선고받아 2019. 8. 4. 징역형 집행을 마치고 2019. 8. 5. 벌금형 노역장 유치명령 집행을 위해 ○○교도소에 수용되었다가 2019. 10. 29. 출소함
• 청구인은 수용 중 피청구인 등을 상대로 수용자 처우 관련 권력적 사실행위·정보비공개결정 등에 대한 취소소송을 제기하고 변호사와 서신으로 소통하며 소송을 진행함
• 피청구인은 대한법률구조공단이 발송하여 2019. 2. 7.부터 2019. 7. 5.까지 총 7건, 국가인권위원회가 발송하여 2019. 8. 9. 도달한 1건 등 총 8건의 서신을 개봉함
• 피청구인은 2019. 6. 26. 도달한 수원지방검찰청 정보공개결정통지서·수원지방법원 판결문, 2019. 6. 28. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회 국선대리인선임결정서, 2019. 7. 1. 도달한 서울고등법원 송달 항소이유 답변서, 2019. 7. 15. 도달한 수원고등검찰청 행정심판위원회 답변서 등 총 5건의 문서를 열람함
• 심판대상조항 관련조항 원문:

  구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제43조(서신수수) ③ 소장은 수용자가 주고받는 서신에 법령에 따라 금지된 물품이 들어 있는지 확인할 수 있다. ④ 수용자가 주고받는 서신의 내용은 검열받지 아니한다. 다만, 서신 상대방 확인 불가, 법률에 따른 검열 결정, 형사 법령 저촉 의심 상당한 이유, 대통령령으로 정하는 수용자 간 서신 등의 경우에는 그러하지 아니하다. 구 형집행법 시행령 제65조(서신 내용물의 확인) ② 소장은 수용자에게 온 서신에 금지물품이 들어 있는지를 개봉하여 확인할 수 있다. 형집행법 시행령 제67조(관계기관 송부문서) 소장은 법원·경찰관서, 그 밖의 관계기관에서 수용자에게 보내온 문서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 열람한 후 본인에게 전달하여야 한다.

• 청구인은 피청구인의 위 행위가 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀, 공정한 재판을 받을 권리 등을 침해한다고 주장하며 2019. 8. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 서신개봉행위는 소송대리인 등이 보낸 서신으로 금지물품 동봉 가능성이 낮음에도 절차·방법 제한 없이 개봉되었고, 문서열람행위는 수용자 본인 고지·본인 입회 등 덜 침해적 방법이 가능함에도 소장이 직접 열람하여 사실상 검열이 가능한 상태로 전달하였으며, 두 행위 모두 소 제기 등 권리행사에 위축효과를 발생시켜 공정한 재판을 받을 권리도 침해한다는 취지

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제43조 제3항·제4항·제5항·제6항·제8항	서신 확인·검열 원칙적 금지 및 예외사유, 신속 발송·교부 의무(심판대상 서신개봉행위의 근거)
구 형집행법 시행령 제65조 제2항	소장의 서신 개봉·내용물 확인 권한(심판대상 서신개봉행위의 근거)
형집행법 시행령 제67조	법원 등 관계기관 송부문서의 소장 열람 후 전달 의무(심판대상 문서열람행위의 근거)
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제92조 제1항	마약·흉기·전자통신기기·현금·음란물 등 수용자 소지 금지물품(관련조항)
통신의 자유 (헌법 제18조)	모든 국민이 통신의 비밀을 침해받지 아니함, 통신 비밀보호를 핵심내용으로 하는 기본권

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 형집행법 시행령 제67조상 '열람'은 구 행형법시행령상 '개봉'을 개정한 것으로, 개봉이 봉투를 열어 내용물을 단순 확인하는 행위인 데 비해 열람은 구체적 내용의 일부·전부를 지득하는 행위를 의미하며, 소장은 열람 후 예외 없이 본인에게 전달하고 전달 여부 결정 권한은 없어 구 형집행법 제43조 제4항 단서의 '검열'과는 차이가 있음
  • 서신개봉행위는 통신의 자유를 제한함(헌재 2012. 2. 23. 2009헌마333 참조). 통신의 자유는 헌법 제18조에서 별도 기본권으로 보장되므로 사생활의 비밀과 자유 침해 여부는 별도 판단하지 않고(헌재 2010. 12. 28. 2009헌가30; 헌재 2019. 9. 26. 2017헌마1209 참조), 청구인의 재판상 권리 행사에 영향을 미칠 의사로 서신 내용을 열람하거나 동일성 식별정보를 수집·보관하였다고 볼 근거가 없어 공정한 재판을 받을 권리·개인정보자기결정권 제한도 인정되지 않음
  • 서신개봉행위는 목적의 정당성·수단의 적합성이 인정되고, 변호사 등이 보내온 서신을 개봉대상에서 제외하면 탈법수단으로 악용될 우려가 있으며 서신 내용 자체의 검열은 원칙적으로 금지되어 사익 침해를 최소화하는 장치가 마련되어 있으므로 침해의 최소성이 인정되고, 개봉하더라도 내용 검열은 금지되어 사익에 미치는 부정적 영향이 크지 않으므로 법익의 균형성도 인정됨. 따라서 서신개봉행위는 통신의 자유를 침해하지 아니함
  • 문서열람행위 역시 통신의 자유를 제한하나, 사생활의 비밀과 자유·개인정보자기결정권 침해 여부는 통신의 자유 판단에 포함되어 별도로 판단하지 않고, 열람 대상 문서가 수용자가 법원에 제출하는 문서가 아니라 법원에서 보내온 문서에 한정되고 소장이 그대로 전달해야 하므로 공정한 재판을 받을 권리도 제한하지 아니함
  • 문서열람행위는 송달의 정확성 확보·수용자 편의 도모·기간준수 확인을 위한 공적 자료 마련이라는 목적의 정당성·수단의 적합성이 인정되고, 다른 법령에 열람 금지 규정이 있는 문서는 열람할 수 없으며 열람 후 신속히 전달하여야 하므로 침해의 최소성이 인정되고, 송달관계 정확성 확보라는 공익이 중대한 반면 신속 전달 의무로 사익 침해가 최소화되어 법익의 균형성도 인정됨. 따라서 문서열람행위는 통신의 자유를 침해하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 서신개봉행위의 통신의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 통신의 자유(헌법 제18조) — 통신의 비밀보호를 핵심내용으로 함. 서신을 개봉함으로써 통신의 내용 등이 공개될 수 있는 상태에 놓이게 하여 통신의 자유를 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 법리: 기본권 제한이 과잉금지원칙에 위배되지 않으려면 목적의 정당성, 수단의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추어야 한다.
• (1) 목적의 정당성: 마약·독극물·흉기, 전자·통신기기, 담배·현금·수표, 음란물 등 법령상 금지물품(구 형집행법 제92조)의 서신 동봉·반입을 방지하여 교정시설의 안전과 질서를 유지하고 수용자의 교화 및 사회복귀를 원활하게 하기 위한 것으로 목적이 정당함
• (2) 수단의 적합성: 서신을 개봉하여 내용물을 확인하는 것은 위 목적 달성에 적합한 수단
• (3) 침해의 최소성: 변호사 등 발신 서신을 개봉대상에서 제외하면 이를 가장한 금지물품 반입의 탈법수단으로 악용될 우려가 있고(헌재 2001. 11. 29. 99헌마713 참조), 개봉하더라도 미결수용자·변호인 간 서신 및 수형자·변호사 간 서신 내용 자체의 검열은 원칙적으로 금지되어 사익 침해를 최소화하는 장치가 마련되어 있음. 소지 금지물품이 범죄 종류와 무관하게 일반적이어서 특정 수용자로 한정하면 목적 달성이 어렵고, 엑스레이 등 기기 검색은 음화·펼쳐진 담배·마약 등 식별이 어려운 간접적·불완전한 방법이며, 수용자 입회 개봉은 절차 복잡화·행정력 낭비·안전사고 우려가 있어 대체 수단으로 부족함
• (4) 법익의 균형성: 수용시설의 안전과 질서 유지라는 공익은 매우 중대한 반면, 내용에 대한 검열은 원칙적으로 금지되어 청구인의 사익에 미치는 부정적 영향은 크지 않음

포섭: 피청구인은 대한법률구조공단·국가인권위원회가 청구인에게 발송한 총 8건의 서신을 구 형집행법 제43조 제3항 및 시행령 제65조 제2항에 근거하여 개봉하여 금지물품 동봉 여부를 확인하였을 뿐, 서신 내용을 검열하거나 열람한 것이 아니므로 위 4단계 심사를 모두 충족함

결론: 서신개봉행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 아니함

쟁점 2: 문서열람행위의 통신의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 통신의 자유(헌법 제18조) — 소장이 법원 등 관계기관 발송 문서의 내용을 열람 후 본인에게 전달함으로써 통신의 상대방 및 내용이 청구인 본인의 의사에 반하여 공개되는 결과를 초래하여 통신의 자유를 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 법리: 기본권 제한이 과잉금지원칙에 위배되지 않으려면 목적의 정당성, 수단의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추어야 한다.
• (1) 목적의 정당성: 소장이 소송관계서류 송달의 법정대리인 지위(형사소송법 제65조, 민사소송법 제182조 등)에 있고 제소기간이 진행되는 각종 통지 등에 대해 송달의 정확성을 도모하고 분쟁 발생에 대비하여 객관적 기록을 남길 필요가 있으며, 변론기일통지서 등 출정·이송 관련 문서 파악 시 계호인력 배치 등 필요 조치를 신속히 할 수 있어 문서 전달 업무의 정확성·수용자 편의 도모·기간준수 확인 자료 마련이라는 목적이 정당함
• (2) 수단의 적합성: 형집행법 시행령 제67조에 근거한 열람은 위 목적 달성에 적합한 수단
• (3) 침해의 최소성: 다수 수용자에게 다양한 기관이 발송하는 문서를 종류별로 일일이 분류하기 현실적으로 어려운 점에서 필요성·합리성이 인정되고, 다른 법령상 열람 금지 규정이 있는 문서는 열람할 수 없으며, 열람 후 송달문서는 곧바로 전달할 의무가 있고(민사소송규칙 제50조 제1항) 그 외에도 신속히 내어주어야 함(구 형집행법 제43조 제6항). 수용자 본인 고지·일부 수용자 한정·본인 입회 열람 등은 송달관계 정확성·객관적 기록 필요라는 목적 달성이 어렵거나, 입회 시에도 소장이 문서 내용을 지득할 수 있어 차별성이 없는 반면 입회를 위한 시간·이동·감독업무 가중, 사고·사생활 침해 부작용 우려가 있어 대체 수단으로 부족함
• (4) 법익의 균형성: 소송관계서류·처분 통지 등을 정확히 전달하여 수용자의 소송상 지위 등에 불이익·혼선이 발생하지 않도록 하는 공익은 중대한 반면, 소장은 열람 후 반드시 신속하게 그대로 전달하여야 하므로 사익 침해는 최소화되어 있음

포섭: 피청구인은 수원지방검찰청 정보공개결정통지서·수원지방법원 판결문, 국선대리인선임결정서, 항소이유 답변서, 행정심판위원회 답변서 등 법원·검찰청이 청구인에게 보낸 총 5건의 문서를 형집행법 시행령 제67조에 근거하여 열람한 후 청구인에게 전달하였을 뿐 문서 제목·송달일 등 형식적 사항만 기록해두었고, 별도의 검열이나 정보 수집·보관을 하지 않아 위 4단계 심사를 모두 충족함

결론: 문서열람행위는 청구인의 통신의 자유를 침해하지 아니함

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 모두 기각함(관여 재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2021. 9. 30. 선고 2019헌마919 결정