2019헌바44 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제31조 제4항 제2호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 당해 사건이 댐사용권 변경으로 인한 손실보상 또는 손해배상을 구하는 소송인 경우, 댐사용권변경조항(제31조 제4항 제2호)이 재판의 전제성이 인정되는지 여부

본안 판단

• 부담금반환조항(제34조 제1항·제2항 중 각 제31조 제4항 제2호 관련 부분)의 재산권 침해 여부
• 부담금반환조항의 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙 위반 여부

2) 사실관계

• 청구인은 한국농어촌공사로, 섬진강댐 댐사용권 중 일부(30.84%)를 순차 승계하여 보유
• 심판대상조항 원문:
  • 「구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제31조(댐사용권에 대한 취소) ④ 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우에는 댐사용권에 대한 취소 또는 변경의 처분을 할 수 있다. 이 경우 미리 댐사용권자의 의견을 들어야 한다. 2. 댐의 저수 이용상황 등이 변경된 경우
  • 제34조(부담금 등의 반환) ① 국가는 제31조에 따라 댐사용권에 대하여 취소 또는 변경의 처분을 하였을 때에는 제20조 제1항에 따라 납부된 부담금이나 제33조에 따라 납부된 납부금의 일부를 반환하여야 한다. ② 제1항에 따라 반환할 금액은 해당 부담금이나 납부금의 산출방법과 동일한 방법으로 산출하되, 제24조 제4항에 따라 댐사용권을 설정받은 자에게 반환할 금액은 제20조 제1항에 따른 부담금에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 상각액을 뺀 금액을 초과하여서는 아니 된다.
• 건설교통부장관이 2007. 10. 12. 저수의 용도별 배분 및 댐사용권자를 변경하는 ‘섬진강댐 기본계획 변경고시’를 함
• 국토교통부장관이 2015. 11. 30. 댐사용권 변경등록을 하고 2015. 12. 30. 청구인에게 통지함(‘이 사건 처분’) — 국가·한국수자원공사가 댐사용권자로 추가되며 청구인 댐사용권 축소
• 당해사건: 청구인이 대한민국을 상대로 손실보상금 지급을 구하는 소를 제기하였으나 2017. 12. 15. 청구기각(서울중앙지방법원 2016가합536898), 항소(서울고등법원 2018나2005995)
• 청구인은 항소심 계속 중 댐사용권변경조항 및 제34조에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2018. 12. 21. 기각결정을 송달받자(서울고등법원 2018카기20038) 2019. 1. 18. 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: ① 부담금반환조항과 댐사용권변경조항은 일체로 헌법적 평가를 받아야 하므로 재판의 전제성 인정 ② 부담금 등의 ‘일부’만 반환하는 것은 정당한 보상이 아니어서 헌법 제23조 제3항 위배·과잉금지원칙 위배로 재산권 침해 ③ 심판대상조항 시행 전부터 댐사용권을 취득한 자에게 적용하는 것은 소급적 재산권 박탈이자 신뢰보호원칙 위배 ④ 댐사용권변경조항은 명확성원칙·적법절차원칙 위배 ⑤ 어업권·광업권과 달리 손실보상 절차를 두지 않은 것은 평등원칙 위배(다만 재산권 침해 판단 과정에서 함께 살피고 별도 심사는 하지 않음)

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제31조 제4항 제2호	댐사용권변경조항 — 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 유지가 곤란한 경우 취소·변경 처분 근거
구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제34조 제1항·제2항 중 각 제31조 제4항 제2호 관련 부분	부담금반환조항 — 취소·변경 시 부담금·납부금의 일부(상각액 공제)를 반환
재산권 (헌법 제23조 제1항·제2항)	재산권 보장 및 그 내용·한계는 법률로 정함(사회적 제약 구체화)
헌법 제23조 제3항	공용수용·사용·제한 시 정당한 보상
헌법 제13조 제2항	소급입법에 의한 재산권 박탈 금지

결정요지

• 적법요건 판단: 당해 사건은 댐사용권 변경처분 자체를 다투는 것이 아니라 손실보상금 또는 손해배상을 청구하는 사건이므로 댐사용권변경조항은 당해 사건에 적용되는 법률조항이라 할 수 없음. 예비적 국가배상청구가 댐사용권변경조항의 위헌·무효를 전제로 하더라도, 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌재의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백하다고 할 수 없어 당해 공무원에게 고의·과실을 인정할 수 없으므로 국가배상책임이 성립되지 아니함. 따라서 댐사용권변경조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당한다고 볼 수 없어 재판의 전제성을 갖추지 못함
• 본안 판단: 댐사용권은 사적유용성 및 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리로서 헌법 제23조에 의한 재산권 보장의 대상이 됨. 댐사용권변경조항·부담금반환조항은 재산권을 개별·구체적으로 박탈·제한하여 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항의 수용·사용·제한 규정이 아니라, 댐사용권의 내용과 한계를 정하는 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정임. 재산권 제한입법도 과잉금지원칙을 준수해야 하고 본질적 내용을 침해해서는 안 되며, 입법자는 댐사용권의 특성상 폭넓은 입법재량을 가짐. 부담금반환조항은 수자원의 합리적 개발·이용을 통한 국민경제 발전을 위한 것으로서 입법목적의 정당성·수단의 적합성이 인정되고, 댐사용권에는 취소·변경 가능성이 내재되어 있으며 사유가 제한적이고 행정소송을 통한 사후구제가 가능하여 침해의 최소성을 충족하며, 실현되는 공익이 제한되는 재산권보다 크지 않다고 볼 수 없어 법익의 균형성도 충족되므로 과잉금지원칙에 위배되지 아니함. 소급입법 관련하여, 부담금반환조항은 진행 중인 사안을 규율하는 것으로 이미 종료된 법률관계에 소급 적용되는 진정소급입법에 해당하지 아니하고, 신뢰보호원칙 위반 여부만이 문제됨. 댐사용권 존속에 대한 청구인의 신뢰이익보다 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발·이용이라는 공익적 가치가 매우 커 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없음(헌재 2006. 5. 25. 2003헌바115등; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌바56; 헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483; 헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌바38 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 댐사용권변경조항의 재판의 전제성

• 법리: 법률조항이 당해 사건에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에만 재판의 전제성이 인정됨
• 포섭: 당해사건(서울고등법원 2018나2005995)은 손실보상금 청구소송으로 이 사건 처분 자체를 다투는 것이 아니므로 댐사용권변경조항이 적용되는 법률조항이 아니며, 예비적 국가배상청구 역시 위헌결정 이전 법률에 따른 공무원의 고의·과실을 인정할 수 없어 성립 여부에 영향이 없음
• 결론: 재판의 전제성 결여로 부적법 각하

쟁점 2: 부담금반환조항의 재산권 침해 여부

• 법리: 재산권 제한입법은 과잉금지원칙을 준수해야 하며, 객체의 사회적 연관성이 클수록 입법형성권이 넓게 인정됨

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조) — 댐사용권(저수의 배타적 사용·수익, 사적유용성과 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 수자원을 합리적으로 개발·이용하여 국민경제의 발전을 도모하기 위한 것으로 정당성 인정
• (2) 수단의 적합성: 댐사용권 취소·변경 및 부담금 일부 반환을 통한 합리적 조정은 수자원의 효율적 이용에 적합
• (3) 침해의 최소성: 취소·변경 사유가 ‘댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우’로 제한적이고 사전 의견청취·사후 행정소송 구제가 가능하며, 부담금 반환 시 상각액만 공제하여 대부분 반환하도록 함
• (4) 법익의 균형성: 수자원의 중요성·대체불가능성과 다목적댐의 공익적 목적에 비추어 실현되는 공익이 제한되는 재산권을 능가하지 않는다고 볼 수 없음
• 포섭: 청구인이 납부한 부담금은 감가상각률을 제외하고 반환되도록 설계되어 있고, 댐사용권은 존속기한이 없고 취소·변경 가능성이 내재된 권리이며 어업권·광업권과 달리 시장에 의한 교환가치 형성이 어려워 부담금 등만 반환하는 것이 과도하다고 보기 어려움
• 결론: 과잉금지원칙에 위배되지 아니하여 재산권을 침해하지 아니함

쟁점 3: 부담금반환조항의 소급입법금지원칙·신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 진정소급입법은 원칙적으로 허용되지 않으나 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되며 신뢰보호 관점에서 입법형성권이 제한됨. 신뢰보호원칙 위반은 침해되는 이익의 보호가치·침해 정도·신뢰의 손상 정도와 공익적 목적을 종합 형량하여 판단

• 포섭: 청구인의 댐사용권에 따른 법률관계는 부담금반환조항 개정(2004. 1. 29.) 이후에도 계속 진행 중이었으므로 이미 종료된 법률관계에 적용되는 진정소급입법이 아니며, 댐사용권 존속에 대한 신뢰이익보다 수자원의 합리적 개발·이용이라는 공익적 가치가 매우 큼

• 결론: 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제되지 아니하고, 신뢰보호원칙에도 위배되지 아니함

• 최종 결론: 댐사용권변경조항에 대한 심판청구는 각하하고, 부담금반환조항은 헌법에 위반되지 아니함(재판관 전원일치)

참조: 헌법재판소 2022. 10. 27. 선고 2019헌바44 결정