2020헌가1 출입국관리법 제63조 제1항 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 별도 적법요건 다툼은 명시된 바 없음(제청법원이 당해사건 재판의 전제성을 인정하여 적법하게 위헌제청)

본안 판단

• 보호기간의 상한을 마련하지 아니한 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 피보호자의 신체의 자유를 침해하는지 여부
• 심판대상조항이 적법절차원칙에 위배되는지 여부
• 헌법불합치결정과 계속 적용을 명할 필요가 있는지 여부

2) 사실관계

• 제청법원: 수원지방법원(2020헌가1), 서울행정법원(2021헌가10, 병합)
• 심판대상조항 원문: 출입국관리법(2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정된 것) 제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해제) ① 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다.
• 제청신청인 파○○(이집트 국적)은 2018. 7. 21. 관광ㆍ통과 자격으로 입국 후 체류기간 도과 상태였는데, 수원출입국ㆍ외국인청장이 2018. 10. 17. 긴급보호, 2018. 10. 18. 강제퇴거명령과 동시에 보호명령을 함
• 위 신청인이 강제퇴거명령·보호명령 취소소송을 제기하고(수원지방법원 2019구단6240) 위헌법률심판제청신청을 하여(2019아4057), 제청법원이 이를 받아들여 2020. 1. 23. 이 사건 제청을 함
• 제청신청인 자○○(방글라데시 국적)은 2017. 5. 13. 입국 후 난민인정신청을 하였는데, 서울출입국ㆍ외국인청장이 2017. 11. 22. 허위초청 행위를 이유로 강제퇴거명령과 동시에 보호명령을 함
• 위 신청인도 취소소송을 제기하고(서울행정법원 2018구단54708) 위헌법률심판제청신청을 하여(2018아12518), 제청법원이 2021. 2. 9. 제청함
• 제청법원의 위헌제청이유: 보호기간 상한 미설정으로 언제 풀려날지 예측 불가능하여 과잉금지원칙 위배, 영장 없는 인신구속으로 영장주의 위배, 중립기관 관여·의견제출기회 부재로 적법절차원칙 위배

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
출입국관리법 제63조 제1항	심판대상조항 — 강제퇴거명령을 받은 사람을 송환할 수 있을 때까지 보호시설에 보호할 수 있음(상한 없음)
출입국관리법 제2조 제11호	‘보호’의 정의 — 강제퇴거 대상 의심자를 출국시키기 위해 보호시설에 인치·수용하는 집행활동
출입국관리법 제63조 제2항~제5항	보호기간 3개월 초과 시 법무부장관 승인 필요, 미승인 시 해제, 송환불가능 명백 시 해제 가능
출입국관리법 제65조 제1항	보증금 예치·조건부 보호 일시해제
신체의 자유 (헌법 제12조 제1항)	인간의 존엄과 가치 구현을 위한 최소한의 자유, 인간의 권리로서 엄격한 심사기준 적용
적법절차원칙 (헌법 제12조 제1항)	모든 국가작용에 적용되는 절차적 요청
체포·구속적부심사청구권 (헌법 제12조 제6항)	체포·구속의 적법 여부를 법원에 심사청구할 권리

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단: [헌법불합치의견, 5인] 심판대상조항은 강제퇴거명령을 효율적으로 집행하여 국가의 안전과 질서를 도모하려는 것으로 입법목적의 정당성·수단의 적합성은 인정됨. 그러나 보호기간의 상한을 두지 아니하여 무기한 보호를 가능하게 하는 것은 보호의 일시적·잠정적 강제조치로서의 한계를 벗어나며, 국제적 기준·외국 입법례에 비추어 상한 설정이 불가능하지 아니하고, 주거제한·신원보증인 지정·보증금·감독관 등 대체수단으로도 집행 확보가 가능하며, 현행 이의신청·연장승인·일시해제제도만으로는 문제를 보완하기 부족하여 침해의 최소성·법익균형성을 충족하지 못하므로 과잉금지원칙 위반. 또한 보호결정기관(소장 등)은 집행기관 내부 상급자에 불과하고 법무부장관은 관리감독청에 불과하여 독립되고 중립적인 통제기관이 없으며, 행정절차법이 외국인 출입국 관련 처분을 적용제외하여 보호명령 발령 전 의견제출 기회가 마련되어 있지 아니하므로 적법절차원칙 위반. 단순위헌결정 시 강제퇴거명령 집행을 위한 보호 근거규정이 사라져 법적 공백이 발생하고, 보호기간 상한 설정·심사기관 구성·의견제출 형태 등은 입법재량 사항이므로 헌법불합치결정을 선고하되 2025. 5. 31.까지 계속 적용을 명함. 종전 헌재 2018. 2. 22. 2017헌가29 결정은 저촉 범위 내 변경함. [반대의견, 3인] 선례 변경의 필요성이 인정되지 아니하며, 심판대상조항은 목적상·시간적 한계 내에서 운영되고 실무·제도가 지속 개선되어 왔으므로 과잉금지원칙·적법절차원칙에 위배되지 아니함. [보충의견, 이미선] 헌법 제12조 제6항의 체포·구속적부심사청구권에도 위배됨(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8; 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌마87; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌마474등; 헌재 2015. 9. 24. 2012헌바302; 헌재 2018. 2. 22. 2017헌가29; 헌재 2020. 9. 24. 2017헌바157등; 대법원 2001. 10. 26. 선고 99다68829 판결 등 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 위헌법률심판 제청의 적법성

• 법리: 당해사건에 적용되는 법률조항에 대하여 제청법원이 재판의 전제성을 인정하여 위헌제청을 한 경우 심판절차가 개시됨
• 포섭: 수원지방법원(2020헌가1)·서울행정법원(2021헌가10)이 각 당해 강제퇴거명령 및 보호명령 취소소송에서 심판대상조항의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 판단하여 2020. 1. 23. 및 2021. 2. 9. 제청함
• 결론: 적법요건 구비, 본안 판단으로 나아감

쟁점 2: 과잉금지원칙 위반 여부

• 법리: 신체의 자유는 모든 기본권 보장의 전제가 되는 인간의 권리로서 엄격한 심사기준이 적용되고, 기본권 제한입법은 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성을 모두 충족해야 함

(가) 제한되는 기본권

• 신체의 자유(헌법 제12조 제1항) — 인간의 존엄과 가치 구현을 위한 가장 기본적인 최소한의 자유

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 강제퇴거명령을 효율적으로 집행하여 국가의 안전과 질서를 도모함 — 정당
• (2) 수단의 적합성: 송환할 수 있을 때까지 보호시설에 인치·수용하여 신병을 확보하는 것 — 적합
• (3) 침해의 최소성: 보호기간 상한이 없어 장기간·무기한 보호가 가능하고, 이의신청·연장승인·일시해제제도의 실효성이 부족하며, 주거제한·신원보증인·보증금·감독관 등 대체수단이 존재함에도 활용되지 아니함 — 미충족
• (4) 법익의 균형성: 달성하려는 공익이 중요하나 기간 상한 없는 보호로 인한 신체의 자유 제한 정도가 지나치게 큼 — 미충족
• 포섭: 파○○·자○○ 모두 강제퇴거명령과 동시에 보호명령을 받아 송환 시까지 보호기간의 상한 없이 구금될 수 있는 상태에 놓였고, 보호일시해제·이의신청·연장승인제도의 인용·불승인 비율이 낮아 실질적 통제로 기능하지 못함
• 결론: 과잉금지원칙에 위배되어 신체의 자유 침해

쟁점 3: 적법절차원칙 위반 여부

• 법리: 강제처분에 의해 신체의 자유가 제한되는 경우 집행기관으로부터 독립된 중립적 기관의 통제와 당사자의 의견·자료 제출 기회 보장이 적법절차원칙의 중요한 내용
• 포섭: 보호결정을 하는 지방출입국·외국인관서의 장은 집행기관 내부의 상급자에 불과하고, 연장승인기관인 법무부장관도 관리감독청에 불과하여 외부의 중립적·객관적 기관에 의한 심사가 아니며, 행정절차법이 외국인 출입국 관련 처분을 적용대상에서 제외하여 보호명령 발령 전 의견제출 절차가 마련되어 있지 아니함
• 결론: 적법절차원칙에 위배되어 신체의 자유 침해

쟁점 4: 헌법불합치결정 및 계속 적용의 필요성

• 법리: 위헌성이 확인되더라도 단순위헌결정 시 법적 공백이 발생하고 입법자에게 절차 형성에 관한 재량이 있는 경우 헌법불합치결정을 선고하며 계속 적용을 명할 수 있음

• 포섭: 단순위헌결정 시 강제퇴거명령 집행을 위한 보호의 근거규정이 사라져 신병 확보가 불가능해지는 법적 공백이 발생하고, 보호기간 상한의 구체적 설정, 통제기관 구성, 의견제출 기회의 형태 등은 입법자의 재량 사항임

• 결론: 헌법불합치결정을 선고하고 2025. 5. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용(미이행 시 2025. 6. 1.부터 효력 상실)하며, 헌재 2018. 2. 22. 2017헌가29 결정은 저촉 범위 내 변경

• 최종 결론: 출입국관리법 제63조 제1항은 헌법에 합치되지 아니하며, 2025. 5. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용됨

5) 반대의견 (재판관 이은애, 이종석, 이영진)

• 요지: 선례(헌재 2018. 2. 22. 2017헌가29)를 변경하려면 가중정족수 외에 법리상 잘못이나 사정변경이 논증되어야 하는데, 심판대상조항에 의한 보호는 목적상·시간적 한계 내에서 집행되고 있고 실제 평균 보호기간이 10여 일에 불과하며, 출국명령 비율 확대·이의신청 실질화·연장승인 및 일시해제제도의 실효성 확대 등 선례 이후 제도와 실무가 지속적으로 개선되어 왔으므로 사정변경이 인정되지 아니함
• 보호기간 상한 설정은 출국거부자에 대한 강제퇴거 집행의 어려움, 보호해제자 체류관리·생계지원 체계 미비 등 국가정책과 밀접히 관련된 문제로 정책적 판단 영역이며, 보호의 개시·연장 단계에 사법기관을 배제한 것은 입법정책 문제로서 행정소송·집행정지신청을 통한 사법통제가 가능함
• 강제퇴거명령절차의 조사·신문, 보호에 대한 이의신청, 보호일시해제 청구 등을 통해 실질적으로 의견 및 자료 제출 기회가 보장되고 있고, 심판대상조항에 의한 보호는 행정처분으로 헌법 제12조 제3항의 영장주의가 적용되지 아니하며, 행정소송·집행정지신청 등이 구제수단의 한계를 실효적으로 보완하므로 헌법 제12조 제6항에도 위배되지 아니함
• 적용·결론: 과잉금지원칙·적법절차원칙에 위배되지 아니함 — 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니함

참조: 헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2020헌가1 결정