2021두33593 산업단지개발계획변경신청거부처분취소청구의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 가지는 형성의 재량의 한계 및 이익형량에 하자가 있는 경우 행정계획 결정이 위법한지 여부
• 환경오염 발생 우려를 처분사유로 한 산업단지개발계획 변경신청 거부처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부

소송법적 쟁점

• 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정에 관한 주장·증명책임을 처분의 효력을 다투는 자(원고)와 처분청(피고) 중 누가 부담하는지 여부

2) 사실관계

• 원고는 산업입지법에 따라 국가산업단지로 지정·개발된 울산·미포 국가산업단지에 입주한 폐기물처리업체이고, 피고는 국토교통부장관으로부터 국가산업단지의 산업단지개발계획 변경 권한을 위임받은 울산광역시장임
• 피고는 2019. 3. 14. 인근 폐기물처리업체 NC울산 주식회사의 신청을 받아들여 사업장폐기물 소각시설 1기(1일 소각량 206t) 증설을 위한 산업단지개발계획을 변경함
• 원고는 2019. 3. 19. 원고 공장에 사업장폐기물 소각시설 1기(1일 소각량 163t, 이 사건 소각시설) 증설을 위해 산업단지개발계획 변경신청을 함
• 피고는 2019. 5. 8. 울산광역시의 대기오염물질 배출량을 줄이기 위해 관할구역 내 사업장폐기물 소각시설 증설을 제한하기로 결정함
• 피고는 2019. 5. 16. 대기환경보전법상 특별대책지역 배출시설 설치 제한 및 대기관리권역법에 따른 배출허용총량제 시행 예정 등을 사유로 원고의 신청을 거부함(종전 처분사유)
• 원고는 2019. 8. 9. 질소산화물 저감장치와 굴뚝원격감시체계 설치 계획 및 환경성검토서(이 사건 환경검토서)를 첨부하여 같은 내용의 산업단지개발계획 변경신청(이 사건 신청)을 다시 함
• 피고는 2019. 9. 6. 종전 처분사유에 폐기물 소각 과정에서 다이옥신 등 특정대기유해물질이 배출된다는 사유를 추가하여 이 사건 신청을 거부함(이 사건 처분)
• 원심(부산고법 2021. 1. 13. 선고 2020누22282 판결)은 초미세먼지 농도 추이, 원고가 제시한 대기오염 방지 대책, NC울산 사례와의 형평 등을 이유로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단함
• 피고(상고인)는 원심이 재량권 일탈·남용에 관한 법리 및 증명책임의 소재를 오해하였다는 취지로 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제1조 (행정처분일반)	행정처분에 대한 사법심사의 근거
행정소송법 제27조	재량처분의 취소
행정소송법 제26조 (증명책임)	재량권 일탈·남용에 관한 증명책임
산업입지 및 개발에 관한 법률 제17조의2	산업단지개발계획 변경 신청 및 결정

판례요지

• 행정계획 결정의 위법성 판단 기준
  • 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말함
  • 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가지나, 그 재량이 무제한적인 것은 아니고 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있음
  • 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있음(대법원 2015. 10. 15. 선고 2013두21748 판결, 대법원 2015. 12. 10. 선고 2015두2338 판결 등 참조)
  • 이러한 법리는 산업입지법상 산업단지개발계획 변경권자가 산업단지 입주업체 등의 신청에 따라 산업단지개발계획을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 마찬가지로 적용됨
  • 따라서 산업단지개발계획 변경 여부 결정도 이익형량에 하자가 있으면 위법함
• 환경오염 발생 우려를 이유로 한 거부처분의 재량권 일탈·남용 심사 방법
  • 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 점을 처분사유로 하는 산업단지개발계획 변경신청 거부처분과 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 산업입지법의 입법 취지와 목적, 인근 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황, 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 및 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 함
  • '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 함(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 등 참조)
  • 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 함
  • 따라서 원고가 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용을 주장·증명하여야 하고, 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다거나 비례·형평의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어려운 이상 재량권 일탈·남용이라고 할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 처분이 이익형량에 하자가 있어 위법한지 여부

• 법리: 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 하지 않거나 고려 대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 이익형량에 정당성·객관성이 결여된 경우 위법함
• 포섭: 이 사건 산업단지는 대기보전특별대책지역으로 지정되어 있고 원고 스스로 이 사건 소각시설에서 연간 먼지 1.67t, 황산화물 10.18t, 질소산화물 29.49t이 배출될 것으로 예측함. 구 대기환경보전법령상 특별대책지역 내 배출시설은 먼지·황산화물·질소산화물 합계가 연간 10t 이상이면 설치 제한 대상이 되므로, 원고가 추후 배출시설 설치허가를 신청하더라도 불허가될 가능성이 있어 피고가 이를 미리 고려한 것이 현저히 불합리하다고 볼 수 없음. 원고가 제시한 대기오염 방지 대책(질소산화물 저감장치, 굴뚝원격감시체계)도 상당한 비용의 지속적 투입을 전제로 하고, 굴뚝원격감시체계로는 다이옥신·크롬·납·카드뮴 등 특정대기유해물질을 측정할 수 없어 충분하다고 보기 어려움. 피고가 2019. 5. 8. 소각시설 증설 제한을 결정한 것은 울산광역시 폐기물처리업체의 초미세먼지 배출량이 다른 특별시·광역시보다 많은 약 75t(총 배출량의 약 3%)에 이르고 초미세먼지 연평균 농도가 환경정책기본법령 기준을 초과하는 상황에서 배출허용총량제 시행을 앞두고 선택한 적절한 수단으로 볼 수 있음. NC울산에 대한 산업단지개발계획 변경은 대기관리권역법 제정·공포 전에 이루어진 반면 이 사건 처분은 그 이후에 이루어졌고, 성암소각장은 생활폐기물 처리시설로 사업장폐기물 처리시설인 이 사건 소각시설과 대상·법적 근거가 달라 형평의 원칙에 반한다고 볼 수 없음
• 결론: 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다거나 비례·형평의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어려움

쟁점 2: 재량권 일탈·남용에 관한 증명책임의 소재

• 법리: 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 함

• 포섭: 원심은 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지에 관하여 추가 심리하거나 증명책임을 원고에게 돌려 청구를 배척하였어야 함에도, 판시와 같은 사정만을 들어 재량권 일탈·남용이 있다고 판단함으로써 증명책임의 소재를 오해함

• 결론: 원심판결에는 재량권 일탈·남용에 관한 법리, 증명책임의 소재 등을 오해하고 필요한 심리를 다하지 않아 판결에 영향을 미친 잘못이 있음

• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 부산고등법원에 환송

참조: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결