2021두43491 입찰참가자격제한처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석하여야 하는지 여부
• 공기업·준정부기관이 계약조건 위반을 이유로 입찰참가자격제한처분을 하기 위해서는 입찰공고와 계약서에 계약조건 및 그 위반 시 제한 가능성을 모두 명시해야 하는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 티앤제이건설 주식회사, 피고는 한국전력공사(공기업)임
• 피고는 원고와 입찰을 거쳐 계약을 체결하면서 입찰공고와 계약서에 계약조건으로 '진단자격을 취득한 중급이상 기술자 2인 이상을 상시 보유할 것'(진단인력 조건)을 기재함
• 계약서에는 '입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건'을 위반한 자에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 기재하였으나, 그 위반 시 제한받는 '주요조건'이 무엇인지 따로 정하거나 진단인력 조건이 이에 해당한다고 명시하지 않음
• 피고는 원고가 진단인력 조건을 위반하였다는 이유로 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항 등에 근거하여 원고에게 입찰참가자격제한처분(이 사건 처분)을 함
• 원심(광주고법 2021. 6. 2. 선고 2020누12901 판결)은 입찰공고와 계약서에 진단인력 조건 위반 시 입찰참가자격제한처분을 받을 수 있다고 별도로 명시하지 않은 이상 이 사건 처분을 할 수 없다고 판단함
• 피고(상고인)는 원심이 이 사건 규정의 해석 등에 관한 법리를 오해하였다는 취지로 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제12조	명확성의 원칙
행정소송법 제1조 (행정처분일반)	행정처분에 대한 사법심사의 근거
공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항	공기업·준정부기관의 입찰참가자격 제한 및 위임
공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조	입찰참가자격 제한 근거 규정의 위임
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항 제8호 (나)목	입찰·계약 관련 부정행위자에 대한 입찰참가자격 제한
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제2호 (가)목	계약의 주요조건 위반자에 대한 입찰참가자격 제한 요건

판례요지

• 침익적 행정처분 근거 법규의 해석 원칙
  • 침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 됨(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조)
  • 따라서 입찰참가자격제한처분의 근거 규정도 엄격하게 해석·적용하여야 함
• 계약조건 위반을 이유로 한 입찰참가자격제한처분의 요건
  • 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제2호 (가)목은 입찰참가자격제한처분의 상대방으로 "정당한 이유 없이…… 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자"를 들고 있음
  • 침익적 행정처분 근거 규정에 관한 엄격해석 원칙에 비추어, 공기업·준정부기관이 입찰을 거쳐 계약을 체결한 상대방에 대해 계약조건 위반을 이유로 입찰참가자격제한처분을 하기 위해서는 입찰공고와 계약서에 미리 계약조건과 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있다는 사실을 모두 명시해야 함
  • 계약상대방이 입찰공고와 계약서에 기재되어 있는 계약조건을 위반한 경우에도 공기업·준정부기관이 입찰공고와 계약서에 미리 그 계약조건을 위반할 경우 입찰참가자격이 제한될 수 있음을 명시해 두지 않았다면, 위 규정들을 근거로 입찰참가자격제한처분을 할 수 없음
  • 따라서 입찰공고·계약서에 제한 가능성을 명시하지 않은 이상 계약조건 위반만으로는 입찰참가자격제한처분을 할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 침익적 행정처분 근거 법규의 엄격해석 필요 여부

• 법리: 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석·적용하여야 하고 상대방에게 불리한 확대·유추해석을 해서는 안 됨
• 포섭: 이 사건 규정은 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 제3항, 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항 제8호 (나)목, 같은 법 시행령 제76조 제1항 제2호 (가)목으로 구성되는 침익적 처분의 근거 규정으로서 엄격해석 원칙이 적용됨
• 결론: 이 사건 규정은 엄격하게 해석하여야 함

쟁점 2: 진단인력 조건 위반을 이유로 한 이 사건 처분의 적법 여부

• 법리: 계약조건 위반을 이유로 입찰참가자격제한처분을 하려면 입찰공고와 계약서에 미리 계약조건과 그 위반 시 제한 가능성을 모두 명시해야 함

• 포섭: 피고는 입찰공고와 계약서에 진단인력 조건을 계약조건으로 기재하고, 계약서에 '입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건'을 위반한 자에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 기재하였으나, 위반 시 제한받는 '주요조건'이 무엇인지 따로 정하거나 진단인력 조건이 그 주요조건에 해당한다고 명시하지 않음. 원고가 진단인력 조건을 위반할 경우 입찰참가자격제한처분을 받을 수 있다고 입찰공고와 계약서에 별도로 명시하지 않은 이상, 원고에 대하여 진단인력 조건 위반을 이유로 이 사건 규정에 근거하여 입찰참가자격제한처분을 할 수 없음

• 결론: 원심판결은 위 법리에 기초한 것으로서 정당하고 이 사건 규정의 해석 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없음

• 최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 피고 부담

참조: 대법원 2021. 11. 11. 선고 2021두43491 판결