89헌마2 조선철도(주)주식의 보상금 청구에 관한 헌법소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 입법부작위에 대한 헌법소원의 대상적격이 인정되는지 여부
• 입법부작위에 대한 헌법소원에서의 자기관련성 인정 여부
• 입법부작위에 대한 헌법소원에서의 청구기간 제한 여부

본안 판단

• 군정법령에 따른 보상절차가 이루어지지 않은 단계에서 조선철도의통일폐지법률에 의하여 군정법령을 폐지하고 그 보상에 관하여 아무런 입법조치를 취하지 않은 것이 위헌인지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 1977. 12. 28. 김○수로부터 이 사건 주식 및 이에 따른 보상청구권을 양수한 자임
• [심판대상 — 공권력 불행사] 재조선미국육군사령부군정청법령 제75호 조선철도의통일(1946. 5. 7. 제정)을 폐지한 조선철도의통일폐지법률(1961. 12. 30. 법률 제922호)이 시행되기 전에 같은 군정청법령 제2조에 의하여 수용된 ○○철도주식회사, □□철도주식회사 및 △△철도주식회사 재산의 재산관계권리자로서 같은 법령 제3조에 따라 같은 군정청 운수부장에게 보상청구서면을 제출하여 위 수용으로 인한 보상청구권을 포기하지 않은 것으로 확정된 자 또는 그 보상청구권을 승계취득한 자에 대하여 위 수용으로 인한 손실보상금을 지급하는 절차에 관한 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위
• 1946. 5. 7. 공포되어 그 날로부터 10일 후 시행된 군정법령에 의하여 ○○철도주식회사 등 사설철도회사의 전 재산이 공용을 위하여 수용되자, ○○철도주식회사 주식 67,166주를 소유하던 대한금융조합연합회는 군정법령 제3조 소정 60일 기한 내인 1946. 6. 30. 미군정청 운수부장에게 보상청구서를 제출함
• 6·25 사변 당시 보상 관계서류가 소실되어 1961. 2. 11. 교통부장관이 사설철도회사 주주 등록을 공고하였고, 대한금융조합연합회의 업무·재산 일체를 인수한 농업협동조합중앙회가 1961. 2. 17. 등록을 마침
• 농업협동조합중앙회는 1961. 10. 20. 증권거래소에 위탁하여 위 주식을 공매처분함과 동시에 보상청구권을 양도하였는데, 김○수가 그 중 주식 59,176주(이 사건 주식)를 매수하면서 보상청구권을 승계취득하였고, 농업협동조합중앙회는 1971. 5. 11.경 교통부장관에게 양도사실을 통지함
• 1961. 12. 30. 법률 제922호로 공포된 조선철도의통일폐지법률에 의하여 군정법령이 폐지된 이후 보상절차가 중단되자, 김○수는 대한민국을 상대로 보상청구권확인청구소송을 제기하여 서울고등법원(1972. 6. 28. 선고 70나73 판결) 및 대법원(1973. 3. 13. 선고 72다1525 판결)에서 승소판결을 받아 확정되었으나, 대한민국 정부는 근거법령이 없다는 이유로 보상금 지급을 거절함
• 청구인은 1977. 12. 28. 김○수로부터 이 사건 주식 및 보상청구권을 양수하였으나 보상금을 지급받지 못하여 재산권을 침해당하고 있다는 이유로, 1989. 1. 11. 선택적으로 입법부작위 위헌확인 또는 행정부작위 위헌확인 또는 폐지법률 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 청구인은 적법한 양수인으로서 자기관련성이 있고, 공권력의 불행사에 대한 헌법소원은 청구기간의 제한을 받지 않으며, 가사 제한이 있더라도 헌법재판소 발족일부터 180일 이내 및 보상금지급거절통지서를 받은 날(1988. 12. 20.)부터 60일 이내에 제기되어 적법함. 폐지법률 부칙 제2조가 정한 '확정된 보상청구권'은 군정법령 제3조에 따라 적법한 청구를 함으로써 권리를 포기하지 아니한 것으로 확정된 보상청구권(헌법 제23조 제3항의 손실보상청구권)을 포함하므로, 대한민국은 이를 실현할 보상절차 법률을 제정하여야 함에도 하지 아니하여 재산권과 평등권을 침해함
• 이해관계기관 의견: 교통부장관·법무부장관·철도청장은 청구기간 도과, 자기관련성 부존재(양도의 적법성 및 진정한 권리자 불명, 소멸시효 완성), 구체적으로 확정되지 아니한 보상청구권에 대한 입법의무 부존재, 폐지법률은 국가재건비상조치법에 따라 합헌적 효력을 갖는다는 취지로 주장함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
재조선미국육군사령부군정청법령 제75호 조선철도의통일(1946. 5. 7. 제정)	사설철도회사 전 재산의 수용 및 재산관계권리자에 대한 보상절차(제1조 목적, 제2조 수용·보상, 제3조 보상청구서 제출기한, 제4조·제5조 보상액 사정·확정절차) — 입법부작위 심판대상의 전제가 되는 폐지된 군정법령
조선철도의통일폐지법률(1961. 12. 30. 법률 제922호)	군정법령 폐지, 부칙에서 시행 전 확정된 보상청구권은 영향받지 않음을 규정
헌법 제23조	재산권 — 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용·제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 함(제3항)

결정요지

• 적법요건 판단: 헌법에서 기본권보장을 위해 법령에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 전혀 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 그 입법부작위가 헌법소원의 대상이 됨. 군정법령에 의하여 수용된 사설철도회사의 주주 등 재산관계권리자로서 군정법령에 따라 적법하게 보상신청서를 제출함으로써 보상청구권을 확정적으로 취득한 자 또는 그로부터 위 보상청구권을 승계취득한 자는 이 사건 입법부작위와 자기관련성이 있고, 보상청구권의 양도인·양수인 사이에 다툼이 있거나 수인의 양수인 가운데 누구에게 권리가 귀속하는가를 둘러싸고 다툼이 있을 때에 그 중 한사람이 헌법소원을 청구하였을 경우 권리귀속에 대한 소명만으로써 자기관련성을 구비한 여부를 판단할 수 있음. 공권력의 불행사로 인한 기본권침해는 그 불행사가 계속되는 한 기본권침해의 부작위가 계속된다 할 것이므로, 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판은 그 불행사가 계속되는 한 기간의 제약이 없이 적법하게 청구할 수 있음
• 본안 판단: 우리 헌법은 제헌 이래 현재까지 일관하여 재산의 수용, 사용 또는 제한에 대한 보상금을 지급하도록 규정하면서 이를 법률이 정하도록 위임함으로써 국가에게 명시적으로 수용 등의 경우 그 보상에 관한 입법의무를 부과하여 왔는바, 해방 후 사설철도회사의 전 재산을 수용하면서 그 보상절차를 규정한 군정법령 제75호에 따른 보상절차가 이루어지지 않은 단계에서 조선철도의통일폐지법률에 의하여 위 군정법령이 폐지됨으로써 대한민국의 법령에 의한 수용은 있었으나 그에 대한 보상을 실시할 수 있는 절차를 규정하는 법률이 없는 상태가 현재까지 계속되고 있으므로, 대한민국은 위 군정법령에 근거한 수용에 대하여 보상에 관한 법률을 제정하여야 하는 입법자의 헌법상 명시된 입법의무가 발생하였으며, 위 폐지법률이 시행된 지 30년이 지나도록 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 보상청구권이 확정된 자의 헌법상 보장된 재산권을 침해하는 것이므로 위헌임

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 입법부작위의 헌법소원 대상적격

• 법리: 헌법에서 기본권보장을 위해 법령에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 입법부작위가 헌법소원의 대상이 됨(헌법재판소 1989. 3. 17. 선고 88헌마1 결정; 1989. 9. 29. 선고 89헌마13 결정; 1991. 9. 16. 선고 89헌마163 결정 등 참조)
• 포섭: 이 사건 입법부작위는 본안 판단에서 보는 바와 같이 헌법상 명시적으로 부과된 보상입법의무를 대한민국이 이행하지 않고 있는 경우에 해당함
• 결론: 대상적격이 있음

쟁점 2: 자기관련성

• 법리: 군정법령에 의하여 수용된 사설철도회사의 주주 등 재산관계권리자로서 적법하게 보상신청서를 제출함으로써 보상청구권을 확정적으로 취득한 자 또는 그 승계취득자는 자기관련성이 있고, 권리귀속에 다툼이 있는 경우에는 소명만으로 자기관련성 구비 여부를 판단할 수 있음
• 포섭: 대한금융조합연합회가 군정법령 제3조에 따라 적법하게 보상청구서면을 제출함으로써 보상청구권을 확정적으로 취득한 후 그 후신인 농업협동조합중앙회가 이 사건 주식과 보상청구권을 김○수에게 양도하였고(대법원 판결로 확인), 청구인은 김○수로부터 이를 적법하게 양수한 사실을 소명함. 손실보상청구권은 폐지법률로 인하여 보상절차를 규정한 군정법령이 폐지되고 그로 인하여 현재까지 행사할 수 없었으므로 소멸시효도 아직 진행하지 아니함
• 결론: 청구인은 자기관련성을 구비함

쟁점 3: 청구기간

• 법리: 공권력의 행사는 그 행사가 있는 때 기본권 침해행위가 종료하고 위법상태가 계속될 수 있는 것과 달리, 공권력의 불행사는 그 불행사가 계속되는 한 기본권침해의 부작위가 계속되므로, 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판은 그 불행사가 계속되는 한 기간의 제약이 없이 적법하게 청구할 수 있음
• 포섭: 대한민국은 현재까지 이 사건 수용에 대한 보상절차를 규정하는 법률을 제정하지 아니하고 있어 입법부작위 상태가 계속되고 있음
• 결론: 청구기간의 제약을 받지 아니하여 적법함

쟁점 4: 보상입법에 관한 헌법상 입법의무의 존부 및 입법부작위의 위헌 여부

• 법리: 우리 헌법은 제헌헌법 이래 현행헌법까지 일관하여 재산의 수용·사용 또는 제한에 대한 보상을 지급하도록 규정하면서 이를 법률로 정하도록 위임함으로써 국가에게 명시적으로 입법의무를 부과하여 왔음. 입법자에게는 형성의 자유 또는 입법재량이 인정되므로 입법의 시기는 원칙적으로 자유로이 결정할 수 있으나, 입법자는 헌법에서 구체적으로 위임받은 입법을 거부하거나 자의적으로 입법을 지연시킬 수는 없으므로, 입법을 하지 않기로 결의하거나 상당한 기간 내에 입법을 하지 않는 경우에는 입법재량의 한계를 넘는 것이 되어 위헌으로 인정됨
• 포섭: 군정법령에 의한 사설철도회사 재산의 수용은 제헌헌법 부칙 제100조에 의하여 효력을 유지한 대한민국의 법령에 의한 수용으로서 헌법 제23조 제3항의 "수용"에 해당함. 군정법령 제4조, 제5조에 따른 사정위원회의 보상액 사정·확정절차가 이루어지지 않은 단계에서 폐지법률에 의하여 군정법령이 폐지됨으로써 대한민국의 법령에 의한 수용은 있었으나 그에 대한 보상을 실시할 수 있는 절차를 규정하는 법률이 없는 상태가 현재까지 계속되고 있음. 폐지법률이 시행된 지 30년이 지나도록 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법자의 형성의 자유를 고려하더라도 그 한계를 벗어나는 것임. 가사 헌법에서 명시적인 입법위임을 한 것이 아니라 가정하더라도, 대법원 판결로 손실보상청구권이 확인된 청구인의 구체적 재산권을 보장하기 위하여 국가의 행위의무가 발생하였음이 명백함에도 이를 불이행하고 있음
• 결론: 이 사건 입법부작위는 입법자가 헌법에서 위임받은 손실보상에 관한 법률제정의무를 자의적으로 방치한 것으로서, 사설철도회사 재산관계권리자 중 손실보상청구권이 확정된 자의 재산권을 침해하기에 이르렀으므로 위헌임
• 최종 결론: 재조선미국육군사령부군정청법령 제75호 조선철도의통일(1946. 5. 7. 제정)을 폐지한 조선철도의통일폐지법률(1961. 12. 30. 법률 제922호)이 시행되기 전에 같은 군정청법령 제2조에 의하여 수용된 ○○철도주식회사, □□철도주식회사 및 △△철도주식회사 재산의 재산관계권리자로서 같은 법령 제3조에 따라 같은 군정청 운수부장에게 보상청구서면을 제출하여 위 수용으로 인한 보상청구권을 포기하지 않은 것으로 확정된 자 또는 그 보상청구권을 승계취득한 자에 대하여 위 수용으로 인한 손실보상금을 지급하는 절차에 관한 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위는 위헌임을 확인함(관여재판관 전원의 일치된 의견)

참조: 헌법재판소 1994. 12. 29. 선고 89헌마2 결정