90누1359 시외버스운송사업계획변경인가처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 시외버스운송사업면허를 받은 노선의 기점·경유지·종점을 변경하여 원래 면허받은 노선을 벗어나는 경우 사업계획변경인가로 할 수 있는지 여부 및 그러한 인가의 성격
• 하자 있는 행정행위의 치유가 허용되는 범위

소송법적 쟁점

• 행정처분의 상대방이 아닌 제3자 이해관계인이 심판청구기간을 지키지 못한 경우 행정심판법 제18조 제3항 단서의 "정당한 사유"에 해당하는지 여부
• 행정소송법 제28조 제1항의 사정판결의 적용요건

2) 사실관계

• 원고들은 중앙고속운수 주식회사 외 4인의 이해관계 있는 운수회사, 피고는 경상북도지사, 피고보조참가인은 아진여객자동차 주식회사
• 피고는 1987.5.16. 참가인 회사의 신청에 따라 대구를 기점으로 하고 경북 북부지역인 의성, 지보리, 지보, 예천, 온혜를 각 종점으로 하는 5개의 종전 운행계통에 관하여, 각각 그 종점을 기점으로, 기점인 대구를 경유지로 하여 운행계통을 연장하여 종점을 부산으로 하고 경유지를 일부 변경하는 사업계획변경인가처분(이 사건 처분)을 함
• 참가인 회사는 1988.2.12. 이 사건 처분에 따른 운행을 개시하고 그 무렵부터 운행사실을 일반에 홍보하기 시작함
• 원고들은 이 사건 처분이 있은 사실을 전혀 모르고 있다가 1988.2.18. 참가인 회사의 운행개시 홍보물을 구해 보고서야 비로소 처분사실을 알게 됨
• 원고들은 이해관계 있는 제3자의 자격으로 1988.4.11. 교통부장관에게 행정심판청구를 하였으나 1988.5.17.자로 심판청구기간 도과를 이유로 각하됨
• 원고들은 재결서 송달 후 1988.7.6. 원심법원에 이 사건 소를 제기함
• 참가인 회사가 이 사건 처분 당시 보유한 노선면허는 대구 기점의 5개 노선, 기점 대구·경유지 영천·종점 진보 노선, 1986.11.14. 국신여객주식회사로부터 양수한 기점 충북 단양·경유지 영주·안동·의성·영천·고속도로·종점 부산 노선이었고, 이 사건 처분으로 연장된 구간 중 서대구인터체인지에서 영천까지의 고속도로 운행구간에 대한 노선면허는 보유하지 아니함
• 이 사건이 원심 계속 중이던 1989.11.16. 피고가 참가인 회사에 대하여 기점 대구, 경유지 서대구인터체인지·고속도로·신평·고속도로, 종점 부산으로 된 노선면허를 새로이 함
• 원심(대구고등법원 1990.1.10. 선고 88구378 판결)은 원고들의 청구를 인용하여 이 사건 처분을 취소함
• 피고 및 참가인 회사의 상고이유: ① 정당한 사유에 관한 법리오해, ② 노선면허와 사업계획변경인가에 관한 법리오해, ③ 행정행위 하자의 치유에 관한 법리오해, ④ 사정판결에 관한 공공복리 법리오해

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정심판법 제18조 제3항	제3자 이해관계인의 심판청구기간 및 정당한 사유
자동차운수사업법(1989.12.30. 개정 전) 제3조 제1항, 제4조 제1항·제2항, 제6조, 제13조 제1항, 제69조 제1항	노선여객자동차운송사업의 면허 및 사업계획변경인가 요건
행정소송법 제28조 제1항	사정판결의 적용요건

판례요지

• 제3자 이해관계인의 행정심판 청구기간 준수 여부
  • 행정처분의 상대방이 아닌 제3자가 이해관계인으로서 행정심판을 청구하는 경우, 처분이 있은 날로부터 180일인 행정심판법 제18조 제3항 본문의 청구기간 내에 심판청구를 제기하지 아니하였다 하더라도 그 기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 동 조항 단서의 정당한 사유가 있는 때에 해당함
  • 을 운수회사가 갑 운수회사의 대외홍보로 비로소 처분사실을 알았다면 위 정당한 사유가 있음
  • 따라서 이러한 경우 심판청구기간의 제한을 받지 아니함
• 원래 면허받은 노선을 벗어나는 사업계획변경인가의 허용 여부와 성격
  • 관계 법령과 사업계획변경인가에 관한 규정 취지를 종합하면 시외버스운송사업계획에 포함된 "운행계통"은 면허받은 노선 안에서의 기점, 경유지 및 종점을 의미함
  • 그 기점, 경유지 또는 종점을 변경함으로써 원래 면허받은 노선을 벗어나게 되는 경우에는 사업계획의 변경인가로써는 할 수 없고, 그러한 사업계획의 변경인가는 실질적으로 새로운 여객자동차운송사업의 면허에 해당함
  • 처분의 대상이 되지 아니한 다른 구간의 노선면허를 회사가 보유하고 있다 하여 그 처분의 노선흠결의 하자가 치유되는 것은 아님(통합변경하는 내용의 처분이 아니므로)
  • 따라서 노선면허가 없는 상태에서 운행계통을 연장, 변경한 처분은 사업계획변경인가의 범주에 속하지 아니하는 것을 사업계획변경인가처분으로 한 것이어서 위법함
• 하자 있는 행정행위의 치유 범위
  • 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 하자있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없을 뿐만 아니라, 이를 허용하는 경우에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 가려야 함(대법원 1983.7.26. 선고 82누420 판결 참조)
  • 따라서 사업계획변경인가처분의 하자가 처분의 내용에 관한 것이고 새로운 노선면허가 소 제기 이후에 이루어진 사정 등에 비추어 하자의 사후적 치유는 인정되지 아니함
• 사정판결의 적용요건
  • 행정소송법 제28조 제1항의 사정판결은 공공복리의 유지를 위하여 극히 예외적으로 인정된 제도인 만큼 그 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 함
  • 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법, 부당한 행정처분을 취소, 변경하여야 할 필요와 그 취소, 변경으로 인하여 발생할 수 있는 현저히 공공복리를 해치는 사태 등을 비교, 교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 함
  • 따라서 자동차운수사업에 관한 질서확립, 운수업체간의 과당경쟁방지, 기존 노선면허 있는 운수회사의 기득의 이익보호의 필요성, 처분 취소 후 행정청이 취할 수 있는 대응조치 등을 고려하면 처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니한 때에 해당하지 아니하여 사정판결의 요건을 갖추지 못함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 제3자 이해관계인의 행정심판 청구기간 준수 여부

• 법리: 제3자 이해관계인이 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구기간의 제한을 받지 아니함
• 포섭: 원고들은 참가인 회사의 대외홍보로 1988.2.18.에야 비로소 이 사건 처분사실을 알았고 그 후 1988.4.11. 행정심판을 제기하였으므로, 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 이 사건에서 정당한 사유가 인정됨
• 결론: 원심의 사실인정과 판단은 정당하고 법리오해의 위법이 없음, 논지 배척

쟁점 2: 노선을 벗어나는 사업계획변경인가의 허용 여부

• 법리: 원래 면허받은 노선을 벗어나는 사업계획변경은 실질적으로 새로운 면허에 해당하여 노선면허 없이는 할 수 없고, 처분 대상이 아닌 다른 구간 노선면허 보유만으로는 하자가 치유되지 아니함
• 포섭: 이 사건 처분은 대구-부산간 노선 중 서대구인터체인지-영천간 고속도로 구간에 대한 노선면허를 참가인 회사가 보유하지 아니한 상태에서 운행계통을 연장한 것이므로 노선면허 없이 이루어진 것임. 원심이 참가인 회사가 보유한 단양-부산 노선면허로 하자가 치유된다고 본 부분은 통합변경 처분이 아니므로 잘못이나, 노선면허 없는 상태에서 운행계통을 연장, 변경한 것이어서 위법하다고 본 결론은 결과적으로 정당함
• 결론: 원심 설시에 일부 잘못이 있으나 판결결과에 영향이 없음, 논지 이유 없음

쟁점 3: 하자 있는 행정행위의 치유 허용 범위

• 법리: 하자 있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없고, 허용하는 경우에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 가려야 함
• 포섭: 이 사건 처분에 관한 하자는 행정처분의 내용에 관한 것이고, 새로운 노선면허가 이 사건 소 제기 이후인 1989.11.16.에 이루어졌으므로 하자의 사후적 치유를 인정할 수 없음
• 결론: 원심의 판단은 정당하고 법리오해의 위법이 없음, 논지 배척

쟁점 4: 사정판결의 적용요건 충족 여부

• 법리: 사정판결은 극히 예외적 제도로서 엄격한 요건 아래 제한적으로 적용하며, 처분 취소의 필요성과 취소로 인해 발생할 수 있는 공공복리 침해 사태를 비교, 교량하여 판단함

• 포섭: 이 사건 처분의 취소로 연장노선 이용 승객들의 불편이 예상되지만 피고가 취할 수 있는 대응조치 등으로 일시적 현상에 그칠 것으로 예상되고, 자동차운수사업 질서확립, 과당경쟁방지, 원고들의 기득 이익보호의 필요성 등을 고려하면 처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니한 때에 해당하지 아니함

• 결론: 원심의 판단은 옳고 법리오해의 위법이 없음, 논지 이유 없음

• 최종 결론: 상고 모두 기각

참조: 대법원 1991. 5. 28. 선고 90누1359 판결