91헌마190 교수재임용 추천거부 등에 대한 헌법소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인이 심판청구서에 피청구인을 대통령으로, 심판대상을 "대통령이 청구인을 재임용하지 아니한 행위"로 기재하였더라도, 헌법재판소가 청구인의 주장요지를 종합하여 직권으로 피청구인과 심판대상을 확정할 수 있는지 여부
• 세무대학장의 재임용추천거부·철회행위에 대하여 행정소송을 거치지 아니하고 바로 헌법소원심판을 청구한 것이 보충성 원칙에 반하는지 여부
• 대통령령(세무대학의조직과운영에관한규정) 제16조 제1항 자체에 대한 헌법소원심판청구가 보충성 원칙에 반하는지 여부

본안 판단

• 교육공무원법 제11조 제3항의 교수재임용제도가 자동연임이 보장되는 제도인지 여부
• 대통령령(세무대학의조직과운영에관한규정) 제16조가 상위법의 위임근거 없는 위법·무효의 법령인지 여부
• 세무대학장이 전교조 활동 등을 이유로 청구인에 대한 재임용추천을 철회한 것이 청구인의 기본권을 침해한 것인지 여부(인사위원회의 동의 없는 철회의 적법절차 문제는 청구인이 이 사건 청구의 기본주장으로 다투지 아니하여 다수의견은 판단하지 아니함)

2) 사실관계

• 청구인 지위: 1988.6.1.부터 세무대학의 조교수(민법 담당)로 재직·근무함
• 심판대상: 첫째 세무대학장이 청구인의 조교수 재임용추천을 하지 아니한 공권력 불행사의 위헌여부, 둘째 대통령령(세무대학의조직과운영에관한규정) 제16조 제1항 "교육법에 의한 교수·부교수 및 조교수는 학장이 인사위원회의 동의를 얻어 재무부장관에게 추천하고 재무부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 이 경우 재무부장관이 제청하고자 하는 때에는 교육부장관과 협의하여야 한다."는 규정의 위헌여부
• 청구에 이른 경위: 세무대학장은 1991.8.19. 세무대학 인사위원회의 동의를 얻어 재무부장관에게 청구인의 재임용을 추천하였다가 1991.8.29. 위 추천을 철회함으로써 청구인은 조교수 재임용에서 탈락함. 청구인은 1991.10.30. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: 교육공무원법 제11조 제3항이 정한 교수임기제는 자질에 부족함이 없는 한 자동으로 연임되는 재임용제도인데 대통령이 청구인을 재임용하지 아니한 행위는 위헌이고, 이에 반하는 절차를 정한 대통령령 제16조는 세무대학설치법 제6조 제3항이 임용방법·추천에 관하여 하위법령에 위임한 바 없어 위법·무효이며, 세무대학장이 청구인이 전국교직원노동조합(전교조) 활동을 하고 그 탈퇴약속을 지키지 아니하였다는 이유로 인사위원회 동의 없이 재임용추천을 일방적으로 철회한 것은 평등권, 결사 및 학문의 자유권, 근로자의 단결권 등을 침해한 위헌적 공권력 불행사라는 것
• 이해관계기관(법무부장관·재무부장관) 의견: 행정청의 부작위에 대한 항고소송을 거치지 아니하여 각하되어야 하고, 대통령령 제16조는 세무대학설치법 제15조에 근거하여 동법이 규정한 교수 등의 자격 및 임용사항을 시행하기 위한 것이며, 교육공무원법 제11조 제3항 및 관계법령상 자동재임용을 보장하는 규정이 없어 재임용 여부는 임용권자의 재량이고, 청구인은 담당과목(민법) 연구실적이 없고 연수이수증명서를 수차례 요구에도 제출하지 아니한 사정 등이 종합 검토되어 재임용하지 아니한 것으로 정당한 행위라는 것

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
세무대학의조직과운영에관한규정(대통령령) 제16조 제1항	세무대학 교수·부교수·조교수는 학장이 인사위원회 동의를 얻어 재무부장관에게 추천, 재무부장관 제청으로 대통령이 임명
교육공무원법 제11조 제3항	대학에 근무하는 교원은 대통령령이 정하는 바에 의하여 기간을 정하여 임용할 수 있음
교육공무원임용령 제5조의2 (1991.8.8. 개정)	교수 직급별 임용기간 규정
세무대학설치법 제1조, 제6조, 제15조	세무대학 설치목적, 교원 자격·임용, 시행에 필요한 사항의 대통령령 위임
교육법 제75조, 제79조	대학 교원의 자격·임용에 관한 근거
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 침해받은 자의 헌법소원심판청구

결정요지

• 적법요건 판단
  • 헌법소원심판제도는 변호사강제주의·서면심리주의·직권심리주의·국가비용부담 등의 소송구조로 되어 있어 대립적 당사자 간 변론주의에 의하여 청구취지·주장·답변만을 판단하면 되는 것이 아니고, 청구인의 침해된 권리와 침해의 원인이 되는 공권력의 행사 또는 불행사를 직권으로 조사·판단함을 원칙으로 함
  • 헌법재판소는 청구인의 심판청구서에 기재된 피청구인이나 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 피청구인과 심판대상을 확정하여야 함
  • 청구인이 주장하는 기본권침해는 세무대학 조교수에 재임용되지 아니하여 조교수직을 상실한 데서 비롯된 것이고, 침해의 원인이 되는 공권력의 행사 또는 불행사는 세무대학장이 재임용추천을 하지 아니한 행위 및 그 법정절차를 규정한 근거법령이지 대통령의 재임용권행사 또는 불행사와는 직접 관계되지 아니함
  • 세무대학장의 재임용추천거부행위와 같은 총·학장의 임용제청이나 그 철회는 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정과정일 뿐 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다는 것이 대법원의 일관된 판례이므로(대법원 1989.6.27. 선고, 88누9640호 등) 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에 해당하지 아니하여, 청구인이 행정소송을 거치지 아니하고 바로 헌법소원심판을 청구하였다 하더라도 보충성의 원칙에 반하지 아니함
  • 법령 자체에 대한 헌법소원심판청구의 경우에도 법령 자체에 의한 직접적인 기본권침해 여부가 문제되었을 경우 그 법령의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반 법원에 구제를 구할 수 있는 절차는 존재하지 아니하므로(당재판소 1990.10.15. 선고, 89헌마178 등) 다른 구제절차를 거칠 것 없이 바로 헌법소원심판을 청구할 수 있음
  • 따라서 이 사건 헌법소원심판청구는 보충성의 원칙에 반하지 아니하는 적법한 심판청구임
• 본안 판단
  • 대학의 교수재임용제도는 교수계약임용제도 또는 교수임기계약제도로서, 1976년부터 우리나라 대학의 교수신규채용·승진심사 인사에 일괄 적용된 채용 및 재임용방법의 한 형태이며, 교육공무원법 제11조 제3항과 이에 근거한 교육공무원임용령 제5조의2에 의하여 직급별 임용기간을 정하여 재임용하고, 재임용시 연구실적·학생지도·법령준수 등을 종합 심사하여 판정하는 것으로서, 미국·독일 등 외국에서도 유사한 제도를 두고 있어 연임이 보장되어 자동적으로 재임용되어 임기가 계속되도록 되어 있는 것이 아니며, 임용권자가 당연히 재임용하여야만 하는 연임보장규정이 아님
  • 세무대학은 세무대학설치법 제9조에 의하여 졸업자 전원을 국세행정관서 8급 국가공무원으로 채용하는 특수대학교육기관으로서, 교육법 제75조·제79조 및 세무대학설치법 제1조·제6조·제15조에서 교직자의 자격·임용절차를 규정하며 대통령령으로 필요한 사항을 정할 수 있도록 하고 있어, 이에 근거한 대통령령 제16조는 상위법의 위임근거를 세무대학설치법 제15조에서 찾을 수 있는 적법한 조항임
  • 세무대학장이 청구인의 조교수 재임용추천을 철회하게 된 것은 담당과목(민법)에 관한 연구실적이 없는 점, 연수이수증명서를 학교측의 수차례 요구에도 제출하지 아니한 점, 세무대학이 세무공무원 양성을 위한 특수교육기관으로서 정부시책에 저촉되는 전교조 활동 참여가 교육목적에 적합하지 아니한 점 등이 종합적으로 고려된 것이며, 청구인이 1989.12.20. 전교조 탈퇴를 서약하여 인사위원회의 재임용추천동의를 받았음에도 임용기간만료일(1991.8.31.) 직전인 1991.8.29.까지 탈퇴약속을 지키지 아니하는 등 교직원으로서의 신분과 품위를 유지하지 못한 사정도 있었음
  • 인사위원회의 동의 없는 재임용추천철회의 적법절차 문제 및 그 추천행위가 자유재량행위인지 기속재량행위인지에 관한 부분은 청구인이 원고가 된 서울고등법원 91구20731 교수지위확인사건 판결(확정)에서 다투어 판시된 것으로서 청구인도 이 사건 청구의 기본주장으로 다투지 아니하고 있으므로 이에 대한 판단은 필요 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 피청구인·심판대상의 직권 확정 및 보충성 원칙 준수

• 법리: 헌법소원심판은 직권심리주의에 따라 청구서 기재 피청구인·청구취지에 구애되지 않고 청구인의 주장요지를 종합하여 피청구인과 심판대상을 직권으로 확정하여야 하며, 총·학장의 임용제청·철회와 같은 행정기관 내부 의사결정은 행정처분이 아니어서 행정소송 대상이 되지 아니하므로 이를 거치지 않아도 보충성원칙에 반하지 아니하고, 법령 자체에 대한 헌법소원도 다른 구제절차가 없으므로 바로 청구할 수 있음
• 포섭: 청구인의 심판청구이유와 이해관계인의 의견을 종합하면 실질적 침해원인은 대통령의 재임용권 불행사가 아니라 세무대학장의 재임용추천 불행사 및 그 근거법령(대통령령 제16조 제1항)이므로 이를 심판대상으로 확정하고, 이에 대해 행정소송·다른 구제절차를 거치지 아니한 것도 적법함
• 결론: 피청구인·심판대상을 세무대학장의 재임용추천 불행사 및 대통령령 제16조 제1항으로 확정하고, 보충성 원칙에 반하지 아니하는 적법한 심판청구로 인정함

쟁점 2: 교수재임용제도가 자동연임을 보장하는 제도인지

• 법리: 교수재임용제도는 재임용 시마다 연구실적·자질 등을 종합 심사하여 재임용 여부를 결정하는 제도로서, 자동으로 연임이 계속되도록 하는 연임보장규정이 아님
• 포섭: 교육공무원법 제11조 제3항과 교육공무원임용령 제5조의2는 직급별 임용기간을 정하여 재임용하도록 하고 있을 뿐, 임용권자가 당연히 재임용하여야 한다는 규정을 두고 있지 않으며, 세무대학도 인사위원회 심의를 거쳐 재임용추천 여부를 결정함
• 결론: 청구인이 당연히 재임용되어야 한다는 주장은 이유 없음

쟁점 3: 대통령령 제16조의 위임근거 존부(적법성)

• 법리: 대통령령이 상위법률의 위임에 근거하여 그 시행에 필요한 사항을 정한 것이면 적법함
• 포섭: 세무대학설치법 제15조가 "이 법 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 규정하고, 교육법 제75조·제79조 및 세무대학설치법 제1조·제6조에서 교직자의 자격과 임용절차를 규정하고 있어, 이에 근거하여 대통령령 제16조가 교수 등의 임용절차(학장 추천·인사위원회 동의·재무부장관 제청·대통령 임명)를 정한 것임
• 결론: 대통령령 제16조는 위임근거가 없는 위법·무효의 법령이 아니며 적법한 조항임

쟁점 4: 재임용추천철회로 인한 기본권 침해 여부

• 법리: 임용권자(추천권자)가 재임용추천을 하지 아니하거나 철회한 것이 정당한 사유에 근거한 것이면 청구인의 기본권을 침해한 위헌적 공권력 불행사라 할 수 없음
• 포섭: 세무대학장의 재임용추천 철회는 청구인의 담당과목(민법) 연구실적 부재, 연수이수증명서 미제출, 세무공무원 양성기관의 교육목적에 저촉되는 전교조 활동 참여 및 탈퇴약속 불이행 등이 종합적으로 고려된 것으로서 전교조 활동만을 이유로 한 것이 아님(인사위원회 동의 없는 철회의 적법절차 문제는 청구인이 다투지 아니하여 판단하지 아니함)
• 결론: 세무대학장이 청구인의 기본권을 침해하였다는 주장은 이유 없음
• 최종 결론: 심판청구 기각(재판관 조규광·김양균, 재판관 변정수의 반대의견 있음)

5) 반대의견

재판관 조규광, 재판관 김양균의 반대의견

• 헌법재판소는 청구인의 주장사실에만 얽매이지 않고 가능한 모든 범위에서 기본권침해 유무를 직권으로 심사하여야 하는바(헌법재판소 1989.9.4. 선고, 88헌마22 결정 참조), 이 사건에서는 세무대학장이 재임용추천 철회를 함에 있어 인사위원회의 동의를 받지 않고 단독으로 처리한 점이 문제로 다루어져야 함
• 대통령령 제16조 제1항의 인사위원회 동의절차는 교수임명 추천권자의 자의를 억제하고 객관적 기준에 따른 인사질서를 확립하려는 데 목적이 있으므로 학장의 추천행위는 자유재량행위가 아니라 기속재량행위이고, 인사위원회의 동의가 없는 한 학장 단독으로 철회할 수 없음
• 추천과 철회의 일자 간격이 10일에 불과하여 철회사유는 추천 당시 이미 논의되었을 가능성이 있음에도, 학장이 인사위원회에 다시 부의하여 동의절차를 밟지 아니하고 단독으로 철회한 것은 인사위원(또는 청구인)에게 유리한 사실을 진술하거나 증거를 제출할 청문의 기회를 보장하지 아니한 것으로서 적법절차에 위배한 자의적 처분이 되어(헌법재판소 1990.11.19. 선고, 90헌가48 결정 참조) 청구인의 평등권, 공무담임권 등 기본권을 침해함

재판관 변정수의 반대의견

• 임용기간이 만료된 대학교원에 대한 재임용 여부는 기간제 임용제도의 취지 및 대학교원의 신분·기득권에 관한 것임에 비추어 임용권자의 자유재량행위가 아니라, 능력이나 자질에 뚜렷한 하자가 없는 한 재임용해야 할 의무가 있는 기속재량행위에 속함
• 세무대학 인사위원회는 단순한 자문기관이 아니라 심의의결기관으로서, 이미 청구인의 연구·근무실적 등을 심의하여 재임용추천에 동의한 이상, 그 후 새로운 공익적 사정이 발생하지 않는 한 세무대학장은 재임용추천을 철회할 수 없고, 후발적 사정이 있다 하더라도 철회에 대하여도 인사위원회의 동의를 얻어야 함
• 다수의견이 철회의 정당사유로 든 사정들은 모두 재임용추천동의 당시 이미 문제되었던 사유일 뿐 새로 발생한 사유가 아니므로, 세무대학장이 인사위원회의 동의절차 없이 임의로 재임용추천을 철회한 것은 재임용추천권을 남용한 것으로서 신의성실의 원칙과 비례원칙을 위반하고 행정행위철회절차를 어긴 것이며, 이로 인하여 청구인의 평등권·행복추구권·직업선택의 자유·공무담임권 등 기본권을 침해함
• 인사위원회 동의 없는 철회의 적법여부는 이 사건 헌법소원의 본질적 쟁점임에도 다수의견이 판단을 유보한 것은 부당하며, 헌법재판소는 세무대학장의 재임용추천 철회행위를 취소하고 재임용추천을 다시 하도록 하였어야 함

참조: 헌법재판소 1993. 5. 13. 선고 91헌마190 결정